Les assemblées parlementaires belges, juges et parties lors du contrôle de leur élection : la fin d’un système ?

Les élections législatives constituent des moments cruciaux pour le fonctionnement des systèmes démocratiques. Des contestations peuvent s’élever quant à leur validité. En Belgique, en ce qui concerne les assemblées fédérales, communautaires et régionales, ce sont les parlementaires nouvellement élus qui « jugent » leur propre élection.

Dans le double numéro du Courrier hebdomadaire du CRISP, publié en juin 2023 et intitulé « La vérification des pouvoirs des élus par les assemblées parlementaires », nous analysons de manière approfondie ce mécanisme particulier appliqué depuis la naissance de l’État belge.

L’autocontrôle parlementaire, un système d’inspiration anglo-saxonne

L’autocontrôle parlementaire se déroule de la manière suivante. À la suite du scrutin, dans chaque assemblée, des parlementaires qui viennent d’être élus sont tirés au sort pour composer une ou plusieurs commissions chargées de « vérifier les pouvoirs » des membres du parlement concerné, c’est-à-dire de contrôler si l’élection a été régulièrement menée (respect des conditions d’éligibilité, absence de fraude pendant le processus électoral, comptage correct des bulletins de vote, etc.). Ces commissions, après avoir examiné les éventuelles réclamations, présentent leur rapport en séance plénière et délivrent leur avis sur la recevabilité et le bien fondé des irrégularités dénoncées. C’est toutefois l’assemblée plénière du parlement qui détient le dernier mot quant au sort qu’il convient de réserver aux contestations.

Plusieurs hypothèses sont envisageables à la suite de l’examen d’une réclamation. L’assemblée peut notamment réaliser ou ordonner un recomptage des voix. Le cas échéant, elle peut même aller jusqu’à annuler les élections et exiger qu’un nouveau scrutin soit organisé. Il est également possible qu’une personne ait été valablement désignée comme candidate à une élection déterminée, mais qu’elle ne remplisse pas – ou plus – les conditions prévues pour l’exercice du mandat. L’assemblée peut alors refuser d’admettre le parlementaire à la prestation de serment.

Néanmoins, le scénario le plus fréquemment rencontré reste celui du statu quo. L’élection d’un candidat et a fortiori les élections dans leur ensemble, sont en effet rarement invalidées. Ce constat ne semble pas surprenant à l’ère particratique : la majorité parlementaire en voie de formation, mue par un « instinct de survie », préfère souvent ne pas donner une suite favorable aux contestations qui lui sont soumises.

Il n’en reste pas moins que ce système est révélateur d’une importante partialité : le mécanisme conduit des parlementaires fraichement élus (et leur parti) à prendre des décisions qui peuvent avoir des effets directs sur leur propre carrière, sur celle de leurs alliés ou de leurs rivaux politiques, voire sur la constitution d’une coalition majoritaire.

Pourquoi avoir mis en place un tel système ? Historiquement, la vérification des pouvoirs puise ses racines dans le système parlementaire anglais. Elle a été conçue comme une technique permettant de contribuer à l’autonomie de l’assemblée et à la séparation du pouvoir législatif par rapport aux autres pouvoirs : si le parlement contrôle lui-même sa composition, il évite le risque que d’autres organes, exécutifs ou judiciaires, s’immiscent dans la sélection de ses membres et, par répercussion, dans son fonctionnement. Cet avantage a inspiré de nombreux États, qui ont opté pour ce mécanisme. Tel est le cas de la Belgique qui l’a inscrit dans sa Constitution dès 1831.

Une remise en cause internationale de l’autocontrôle parlementaire

Les avantages de l’autocontrôle parlementaire vont toutefois progressivement être éclipsés par son inconvénient majeur dont l’ampleur a augmenté avec la naissance et la prise d’importance des partis. Il est ainsi régulièrement arrivé que des intérêts partisans l’emportent sur les considérations juridiques, objectives et impartiales qui doivent en principe prévaloir lorsqu’il s’agit de se prononcer sur des contestations en matière électorale. En Belgique, le paroxysme a été atteint au moment de la vérification des pouvoirs du député Toon Van Overstraeten au Conseil régional wallon en 1985 : une éviction illégale de ce néerlandophone de l’assemblée, pourtant régulièrement élu, a été décidée par une majorité parlementaire en voie de formation pour s’assurer de la possibilité de former le gouvernement régional.

En réalité, dès la fin du XIX^e siècle, plusieurs États – y compris le Royaume-Uni, berceau de l’institution – ont petit à petit abrogé ce système d’autocontrôle parlementaire au profit d’une juridictionnalisation totale ou partielle de ce contentieux. Il existe pourtant quelques « irréductibles États », dont la Belgique, qui ont conservé ce principe jusqu’à aujourd’hui.

Depuis quelques années, différents arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme ont fait naître des doutes de plus en plus sérieux concernant la compatibilité du système avec la Convention européenne des droits de l’homme. La Cour a finalement eu à se prononcer sur le système belge de la vérification des pouvoirs, et plus particulièrement sur celui applicable dans l’une de ses entités fédérées. L’arrêt Mugemangango c. Belgique, rendu le 10 juillet 2020, remet ainsi en cause le système de contentieux post-électoral wallon (et indirectement le dispositif appliqué largement en Belgique), sans toutefois rejeter définitivement le principe qui le fonde.

Quel avenir pour le système de vérification des pouvoirs par les assemblées élues en Belgique ?

L’arrêt Mugemangango oblige la Belgique à modifier les règles en vigueur, sans pour autant imposer de système particulier. Dans notre étude, nous montrons que deux interprétations de cette décision sont possibles. D’une part, une interprétation minimaliste permettrait de conserver le principe de l’autocontrôle parlementaire, à condition de l’assortir de règles procédurales plus strictes. À l’heure d’écrire ces lignes, plusieurs assemblées ont ainsi adopté des modifications significatives de leur règlement interne pour fournir davantage de garanties d’impartialité dans le déroulement du processus. La mise en pratique de cette lecture de l’arrêt pose toutefois question. Quelles que soient les nouvelles conditions procédurales qui pourraient être développées, il n’est pas certain qu’une assemblée parlementaire, organe politique par essence, soit un jour en mesure de traiter de manière parfaitement objective et impartiale les litiges électoraux qui la concernent au premier chef. C’est pourquoi une interprétation maximaliste de l’arrêt mériterait d’être prise en considération. Elle aurait pour conséquence l’adoption d’une réforme plus radicale du système par l’attribution des litiges électoraux à une juridiction (au moins en dernière instance). Pour diverses raisons juridiques et politiques, cette solution ne pourra toutefois pas être mise en place avant les prochaines élections de 2024 qui auront dès lors encore lieu sous le régime actuel.

Il n’est pas étonnant de voir des sourcils se froncer lorsque l’on explique les modalités actuelles du contrôle des élections législatives belges à l’un ou l’autre citoyen non familier de ce système. Notre étude, au moyen d’une analyse historico-juridique approfondie, d’exemples étrangers et d’une rétrospective de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, retrace les décennies de critiques répétées à l’encontre de l’autocontrôle parlementaire belge et déplore les atermoiements qui caractérisent le processus de réforme.

Publication de référence: Bouhon, F., Geron, L., & Jousten, A. (2022). La vérification des pouvoirs des élus par les assemblées parlementaires. Courrier hebdomadaire du CRISP, 2555-2556 (30-31), 7-138.