Participation et démocratie

Pacte social: enjeux anciens, nouveaux défis

Un billet rédigé par Évelyne Léonard.

Récemment se sont élevées des voix pour en appeler à un nouveau pacte social.

Même si les définitions varient, un pacte social consiste en un accord formalisé entre des représentants du patronat, des syndicats et du gouvernement, et il comprend des compromis multidimensionnels, par exemple sur les salaires, la formation continue, la sécurité sociale et le temps de travail. Il relève de pratiques dites “néo-corporatistes”, par lesquelles l’État partage une part de son pouvoir avec des groupes sociaux constitués dans le cadre d’une démocratie parlementaire.

Un appel à négocier un nouveau pacte social a notamment été lancé par Robert Vertenueil dans son discours du 1er mai 2020, l’amenant plus tard à démissionner de la présidence de la FGTB. En réponse, l’administrateur délégué de la FEB, Pieter Timmermans, s’est dit preneur, tout en soulignant la nécessité de prendre en compte la donne socio-économique actuelle. L’appel résonne aussi dans les rangs politiques. Par exemple, à ce jour plus de deux mille personnes ont signé le Manifeste pour un pacte social et écologique lancé par Jean-Pascal Labille et Édouard Delruelle. Dans quelle mesure un nouveau pacte social est-il envisageable aujourd’hui? Le Courrier hebdomadaire n°2452 répond à cette question.

D’un texte fondateur à des tentatives partielles

En Belgique, se référer à une idée de pacte social renvoie nécessairement à ce qu’il est courant de considérer comme un texte fondateur, le “Projet d’accord de solidarité sociale” de 1944. Ce texte comprenait trois composantes clés :

  • une reconnaissance mutuelle des interlocuteurs sociaux, qui a persisté jusqu’à présent ;
  • la mise en place d’instances de concertation sociale et de mécanismes de consultation des interlocuteurs sociaux par le gouvernement, qui se sont maintenus jusqu’à ce jour, bien que des contraintes croissantes par le gouvernement aient pesé sur la négociation interprofessionnelle depuis les années 1980 particulièrement en matière de formation des salaires;
  • enfin, un échange entre gains de productivité et croissance des revenus couplé à la généralisation d’une sécurité sociale pour tous les salariés.

Depuis lors, c’est sur cette troisième composante que les évolutions ont été les plus marquantes.

De l’après-guerre jusqu’aux années 1970, une période de croissance a permis d’échanger gains de productivité contre augmentation des revenus, mais la crise économique, le chômage et la concurrence internationale se sont alors combinés pour briser la capacité des interlocuteurs sociaux à maintenir ou reproduire ce compromis.

De 1977 à 1986, une période de crise a empêché les interlocuteurs sociaux de conclure des accords interprofessionnels, à l’exception d’un accord très limité en 1981.

Ensuite ont émergé de nouvelles formes de compromis orientés vers la sauvegarde de la compétitivité et la promotion de l’emploi. Deux tentatives pour négocier un nouveau pacte social ont échoué en 1993 et en 1996, ouvrant la voie à des mesures unilatérales de la part du gouvernement.

Les accords interprofessionnels conclus dans les années 1990 s’apparentent à des pactes sociaux parce qu’ils comprennent un compromis de fait entre les interlocuteurs sociaux et le gouvernement, même si celui-ci n’en est pas signataire, et parce qu’ils impliquent des engagements sur de larges sujets. Toutefois ces accords sont d’une durée limitée de deux ans, et ils confirment un glissement du rapport de force en faveur du patronat, ainsi qu’un déplacement du pivot de la négociation vers l’emploi et la compétitivité.

Depuis 2008 et la crise financière, la concertation sociale a poursuivi un parcours plus accidenté, sans réelle marge de négociation salariale et dans un contexte de plus en plus internationalisé.

Facteurs exogènes

La crise provoquée par la Covid-19 engendre aujourd’hui des défis majeurs qui s’inscrivent dans un ensemble plus vaste d’évolutions de long terme pesant sur la concertation sociale. Primo, le périmètre de l’État-nation, qui définissait le cadre de la concertation, se trouve tiraillé entre l’internationalisation des marchés, l’intégration européenne et la fédéralisation du pays. Secundo, le monde du travail est profondément affecté par une évolution des modes de production avec, notamment, la transformation numérique. Tertio, le financement et l’organisation de la protection sociale rencontrent leurs limites en raison des évolutions démographiques et des réformes qui l’ont affectée.

Ces tendances de fond affaiblissent la capacité des interlocuteurs sociaux à élaborer des règles conjointes afin d’organiser les relations d’emploi au plan national. Toutefois, sur le fond, elles amènent également une masse de questions nouvelles et de problèmes à régler en matière de travail et d’emploi. La charge de sujets à traiter, encore très alourdie par la crise sanitaire liée à la Covid-19, peut inciter les interlocuteurs sociaux à s’engager dans la négociation d’un nouveau pacte social. Quelle est, alors, la capacité des acteurs à s’y risquer?

Rôle des acteurs

L’État joue un rôle clé dans les pactes sociaux. Quel que soit le gouvernement à venir, on peut estimer qu’il aura un besoin majeur de légitimité pour mener les actions de réforme socio-économique à la suite de la crise sanitaire. La nécessité de piloter d’ambitieuses mesures en matière d’emploi, de revenus, voire de changement climatique, pourrait inciter un gouvernement fédéral à rechercher de la légitimité et de l’efficacité au moyen d’une concertation avec les interlocuteurs sociaux. Cela, toutefois, dépendra notamment des partis en présence, la NVA, en particulier, ayant mis en cause l’intérêt du Groupe des Dix.

Du côté des interlocuteurs sociaux, l’une des conditions favorables à la négociation d’un pacte social réside dans la capacité des organisations à se structurer de façon centralisée au plan national. Cette condition est bel et bien rencontrée en Belgique. Les instances de concertation telles que le Conseil National du Travail et le Groupe des Dix gardent leur vitalité, tandis que les interlocuteurs sociaux eux-mêmes se maintiennent comme représentants légitimes des employeurs et des travailleurs.

Toutefois, plusieurs évolutions propres aux interlocuteurs sociaux sont susceptibles d’affaiblir leur capacité à négocier un nouveau pacte. Entre autres, les organisations font face à une difficulté croissante à représenter l’ensemble du monde du travail, avec une montée en puissance des composantes régionales, mais aussi une diversité accrue des membres tant du côté syndical que patronal. En parallèle, les modes de représentation évoluent dans la société, donnant moins de crédit à la représentation dite indirecte, par le canal de représentants désignés ou élus, au profit de l’expression directe, notamment sur les réseaux sociaux.

Scénarios possibles

Dans la quadruple crise en cours —sanitaire, politique, économique, climatique—, les incertitudes sont nombreuses et il serait bien téméraire de prédire l’avenir. On peut toutefois tenter d’esquisser des scénarios. Les évolutions en cours pourraient ouvrir la voie à l’un de ces trois scénarios : mort des pactes sociaux, survie de pactes de moyenne portée, naissance d’un nouveau pacte social de grande ampleur.

Dans un premier scénario, non seulement il n’y aurait pas de nouveau pacte social, mais les fondements mêmes posés par le projet de pacte de 1944 se trouveraient davantage encore fragilisés. Les difficultés auxquelles les interlocuteurs sociaux ont à faire face pour représenter le monde du travail et pour agir dans un contexte internationalisé, couplées à l’urgence à laquelle est confronté le gouvernement fédéral, pourraient conduire à des interventions unilatérales de la part de ce dernier. Ce scénario ne peut être exclu, si l’on prend en compte les échecs de la négociation de pactes sociaux en 1993 et 1996, ainsi que les difficultés récurrentes à conclure des accords interprofessionnels au cours de la dernière décennie. Ce premier cas de figure se traduirait par un affaiblissement sur le long terme de la capacité des interlocuteurs sociaux à peser sur le changement.

Un deuxième scénario comprendrait des accords de moyenne portée négociés de façon bilatérale et en concertation étroite avec le gouvernement, sur des sujets tels que le chômage temporaire ou les outils numériques, par exemple. Des accords de ce type permettraient d’apporter des réponses partielles à des problèmes pratiques. Le risque consiste toutefois à ne pas être en mesure, du côté patronal et syndical, de faire face aux enjeux de fond que constituent la sécurité sociale, les inégalités de salaire et d’emploi, voire le défi climatique.

Un troisième scénario verrait les interlocuteurs sociaux conclure un pacte social de grande ampleur. En échange de mesures gouvernementales visant à sauver l’activité économique et l’emploi, les interlocuteurs sociaux pourraient trouver intérêt à négocier un vaste compromis pour définir des sorties de crise. La négociation pourrait alors remettre sur la table les piliers du pacte fondateur :

  • Dans le domaine des salaires et des conditions de travail, il y a matière à négocier les modalités du travail à distance, la mobilité, les transitions professionnelles, l’emploi, notamment.
  • En matière de sécurité sociale se posent des questions très contemporaines entre autres sur l’individualisation des droits, voire de nouvelles pistes sous forme de revenu de base inconditionnel.

En matière de modes de concertation interviennent des défis comme la représentation des travailleurs dits non standard ou des employeurs non traditionnels, ou l’articulation entre interprofessionnel national, secteurs, régions et entreprises.

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Finalement, un nouveau pacte social est-il envisageable aujourd’hui ? Différents scénarios sont possibles entre, d’un côté, la fin des fondements posés par le projet d’accord de solidarité sociale de 1944 et l’absence de nouveau grand compromis fondateur et, de l’autre côté, l’élaboration d’un nouveau pacte ambitieux.

Dans ce dernier cas, si le contexte a bien changé, il faut rappeler que certains enjeux de fond centraux restent les mêmes que lors du texte fondateur de 1944 : reconnaissance du rôle des acteurs dans le fonctionnement de l’économie, distribution des revenus, sécurité sociale et, finalement, les fondements mêmes de la démocratie sociale.

Ce qui est en jeu, c’est non seulement la capacité des interlocuteurs sociaux à apporter des réponses pragmatiques aux problèmes que rencontrent les travailleurs et les entreprises à la suite de la crise sanitaire et plus largement aux défis majeurs auxquels la Belgique doit faire face, mais c’est aussi la capacité des organisations syndicales et patronales à réguler les relations d’emploi et à contribuer à la démocratie économique et sociale par la concertation.

Référence:
Léonard E. (2020) “Pacte social: enjeux ancieux, nouveaux défis”, Courrier hebdomadaire du CRISP, n°2452, 49 p.

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Évelyne Léonard est professeure à l’UCLouvain, où elle enseigne la gestion des ressources humaines et les relations industrielles. Ses recherches portent sur les changements dans les organisations et sur les relations collectives du travail. Elle a exercé la fonction de Vice-Rectrice de l’UCLouvain de 2014 à 2019.

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Pictures by Tim Marshall and Camilo Jimenez on Unsplash.

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