Un billet rédigé par Thomas Laloux et Tom Delreux.
Dans les procédures législatives, il est courant que plusieurs institutions doivent s'entendre sur un même texte pour adopter une loi. Dans l’Union européenne (UE), les actes législatifs sont adoptés conjointement par le Parlement européen et le Conseil de l’UE, qui agissent comme colégislateurs, sur la base d’une proposition de la Commission. Cela signifie que les deux colégislateurs peuvent modifier la proposition initiale mais doivent s’entendre sur un texte commun pour adopter un acte législatif ("une directive" ou "un règlement", dans le jargon de l’UE). Ce texte commun est généralement décidé dans le cadre de négociations informelles entre les trois institutions, appelées "trilogues".
Les compromis négociés dans le cadre des trilogues peuvent donc être composés de textes issus de trois phases consécutives dans la prise de décision législative de l’UE:
En d'autres termes, formellement, le contenu final de la législation européenne peut provenir –et est donc un composite– du texte de ces trois phases.
Bien qu'il existe une riche littérature sur la prise de décision législative dans l'UE, celle-ci n’a, jusqu’alors, pas cherché à déterminer quand, parmi ces trois phases, les différentes parties du texte de la législation de l'UE apparaissent. Dans cette perspective, nous avons cherché à identifier quelle proportion des actes législatifs de l'UE proviennent de chaque phase et à examiner l’impact des conflits entre institutions sur cette répartition.
Analyser l’importance de chaque étape pour le contenu de la législation européenne permet non seulement une compréhension plus fine de la manière dont la législation est élaborée mais également une meilleure évaluation de la légitimité démocratique de celle-ci. En effet, cette légitimité n’est pas similaire entre toutes les étapes. Plus particulièrement les négociations interinstitutionnelles (c’est à dire la troisième phase) ont été l’objet de préoccupations à cet égard. Celles-ci se déroulent principalement en trilogues, des réunions informelles à huis clos dans lesquelles des représentants des colégislateurs négocient des compromis entre les positions institutionnelles. Alors que les trilogues sont critiqués pour leur manque de transparence et leur non représentativité, la participation étant restreinte à un petit groupe de négociateurs, la quantité de contenu qui est réellement développé lors de ces réunions reste inconnue.
Afin de mesurer la proportion de la législation finale qui apparaît dans chaque phase, nous avons développé une technique de text-mining qui calcule à quelle étape chaque mot d'un acte législatif adopté apparaît à l'origine. Concrètement, nous calculons le pourcentage de mots de l'acte législatif qui apparaît en premier soit (1) dans la proposition de la Commission, (2) dans les positions du PE et du Conseil ou (3) dans aucun de ces documents et provient donc des trilogues. Par conséquent, pour chaque acte législatif, nous obtenons le nombre de mots qui provient de la proposition de la Commission (agenda setting), de la position des colégislateurs (prise de décision intra-institutionnelle) ou qui est ajouté lors des négociations du trilogue (négociations interinstitutionnelles). Finalement, pour comparer des textes de longueur différente, nous divisons ce nombre de mots par le nombre total de mots de l'acte législatif.
Nous avons appliqué notre méthode à tous les actes législatifs de l’EU négociés en trilogues entre 2012 et 2019 (n=219). La figure 1 montre les résultats de notre analyse en détaillant la répartition des proportions de contenu qui apparaissent dans chaque phase. Elle révèle donc que les propositions de la Commission sont les principales sources de mots des actes législatifs finaux (63% en moyenne). Bien que la contribution des positions du PE et/ou du Conseil sont loin d'être négligeable, moins de la moitié des mots proviennent des colégislateurs (32% en moyenne).
Enfin, seule une petite partie des mots des actes législatifs n'est pas présente dans les positions des institutions législatives établies avant le début des négociations en trilogues et provient donc des trilogues eux-mêmes (4% en moyenne). Le fait que la majeure partie du contenu de la législation européenne provienne de la Commission et des colégislateurs en amont des trilogues suggère que les compromis législatifs sont principalement atteints en combinant les positions élaborées au sein des institutions plutôt qu'en développant de nouvelles solutions lors des négociations interinstitutionnelles. Par conséquent, cela signifierait que les négociations en trilogue servent principalement de forums où les positions existantes sont recoupées en un compromis unique.
Toutefois, l'importance relative de la Commission, des colégislateurs et des trilogues n'est pas constante. Pour expliquer cette variation, nous avons testé le lien statistique entre l’importance de chaque phase et l’étendue des désaccords qu’il y avait entre les institutions via des régressions. La figure 2, montre que, plus les institutions sont en désaccord, plus la proportion de mots provenant de la Commission est faible et plus la proportion de mots provenant de la prise de décision interne des colégislateurs (et, dans une moindre mesure, des trilogues) est élevée.
En conclusion, ces résultats sont plutôt positifs pour la prise de décision législative dans l’UE. D'une part, ils suggèrent que les critiques sur le caractère non démocratique des trilogues doivent être nuancées. Ce qui est décidé dans les trilogues est principalement l'agrégation des positions des institutions existantes, qui ont leurs propres sources de légitimité intra-institutionnelle. D'autre part, les résultats montrent que l’action de la Commission est fortement dépendante des préférences du Parlement et du Conseil, qui sont non seulement les législateurs formels mais ont également une légitimité interne supérieure: le Parlement de par son élection directe, le Conseil de par la désignation des ministres par les parlements nationaux. De plus, au contraire des négociations en trilogues, ces institutions doivent suivre des règles formelles de transparence dans leur prise de décision.
Toutefois, il convient de noter que, s’ils sont positifs, ces résultats n'exonèrent pas les trilogues de toutes inquiétudes. D'une part, la manière dont les textes existants sont assemblés est également importante pour leur légitimité démocratique. De plus, bien que la validité de nos résultats a été démontrée, il n'en reste pas moins qu'elles ne peuvent pas tout dire de la réalité, de sorte qu'il est possible que certains petits ajouts en trilogues importent beaucoup au bout du compte. Par conséquent, ce résultat appelle également à des recherches plus approfondies sur le rôle et l'importance des trilogues dans l'élaboration de la législation européenne.
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Thomas Laloux est aspirant F.R.S.-FNRS et doctorant en science politique à l’Université catholique de Louvain. Ses recherches portent sur la procédure législative de l’Union Européenne et plus particulièrement sur les négociations interinstitutionnelles.
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Tom Delreux est professeur de sciences politiques et de politique européenne à l’Université catholique de Louvain (Louvain la-Neuve) et professeur invité au Collège d’Europe (Bruges). Ses recherches portent notamment sur les relations extérieures de l’UE, la politique environnementale de l’UE, les institutions européennes et la politique environnementale internationale.
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