Le rôle des acteurs nationaux dans la gouvernance économique européenne: une appropriation illusoire

Notre recherche porte sur l’appropriation (ownership) par les acteurs politiques et sociaux nationaux des objectifs politiques fixés dans le cadre de la coordination des politiques économiques et sociales des pays membres de l’Union européenne. Nous démontrons que la coordination européenne demeure un processus bureaucratique qui contribue à unifier un espace administratif européen. Mais elle n’offre pas un cadre permettant un débat démocratique et contradictoire sur les questions de fond, comme par exemple la discipline fiscale assurée par les règles de l’UE, ou la nature des réformes à mener en matière de marché de l’emploi ou d’accroissement des inégalités sociales. En réponse à la crise financière et crise de la dette qui a fragilisé la zone Euro en 2008-2010, les responsables politiques européens ont mis en place un cadre de gouvernance visant à renforcer les règles de discipline fiscale et budgétaire, et à coordonner les réformes économiques et sociales à mener : c’est ce qu’on appelle le « Semestre européen ». Dans ce cadre, le Conseil (des ministres nationaux) et la Commission européenne adoptent à destination de chaque État membre de l’UE des recommandations spécifiques de réformes. À partir de 2015, la Commission européenne, présidée par Jean-Claude Juncker, affirme qu’il est nécessaire d’améliorer « l’appropriation » du Semestre européen et de ses recommandations parmi les institutions politiques et partenaires sociaux nationaux, afin d’améliorer la mise en œuvre des réformes. L’idée que les acteurs de terrain doivent s’approprier les programmes de réformes promus par des institutions internationales, et donc extérieures à l’espace politique national, est loin d’être nouvelle. Elle s’est développée dans les années 1990 dans le cadre de la gouvernance globale en lien avec les programmes mis en place par la Banque mondiale ou l’Organisation des Nations Unies. Nous avons cherché à savoir comment définir les modalités d’une telle appropriation des politiques européennes et dans quelle mesure elle se matérialise ou non dans les États membres. Nous nous concentrons sur les acteurs mentionnés par la Commission européenne: les gouvernements, les parlements nationaux et les partenaires sociaux. Nous avons défini les trois dimensions que prendrait une telle « appropriation » des recommandations européennes :

• Institutionnelle : lorsque les acteurs nationaux peuvent participer à la formulation des recommandations de réformes en fournissant de l’expertise et des arguments politiques qui peuvent influer sur les délibérations au niveau européen;
• Politique : lorsque les acteurs sont en accord avec les objectifs du Semestre européen et soutiennent la mise en œuvre des réformes;
• Cognitive : lorsque les acteurs nationaux connaissent l’existence du Semestre européen et le prennent en considération dans leur travail au quotidien.

Notre étude repose sur une enquête menée auprès des 42 European Semester Officers, des fonctionnaires de la Commission européenne en poste dans toutes les capitales des États membres et chargés des relations avec les acteurs nationaux dans le cadre du Semestre européen. Avec 22 réponses, nous sommes certains que la grande majorité des États membres de l’Union est couverte, dans la mesure où, lorsque plusieurs European Semester Officers sont en poste dans un même pays, seul l’un d’entre eux a répondu à notre questionnaire. Sur la base des réponses au questionnaire, nous avons construit un index d’appropriation qui reprend les trois catégories mentionnées plus haut. En ce qui concerne les gouvernements, nous avons distingué entre les cabinets (gouvernements) et l’administration. Pour les partenaires sociaux, nous avons distingué entre patronat et syndicats.

	Appropriation Institutionnelle	Appropriation Politique	Appropriation Cognitive
Gouvernement	.81	.79	.90
Parlement	.47	.64	.68
Administration	.85	.75	.86
Travailleurs	.75	.61	.90
Employeurs	.76	.81	.90

Tableau 1.  Index d’appropriation (en %)

Nos résultats montrent que cabinets et administrations connaissent le Semestre européen, influent sur lui via leur rôle institutionnel et l’expertise qu’ils apportent aux discussions européennes, et adhèrent aux objectifs promus. Témoignant d’un niveau légèrement moins élevé d’appropriation, les partenaires sociaux connaissent bien le Semestre européen et l’ont intégré dans leurs routines de travail. Ils contribuent aux discussions en apportant également de l’expertise et des analyses politiques relatives aux recommandations de réformes adoptées à Bruxelles. En revanche, on constate une différence sensible entre représentants des employeurs, qui adhèrent largement aux réformes, et représentants des travailleurs, dont l’appropriation politique du Semestre européen est moindre. Enfin, les parlements nationaux sont les acteurs qui témoignent du niveau d’appropriation le moins élevé. Si certains parlementaires (en particulier ceux qui s’intéressent le plus aux questions européennes) connaissent le cadre de gouvernance européen, ils ne sont pas nécessairement en accord avec les objectifs poursuivis, et surtout, leur capacité à influer sur la nature des recommandations de réforme s’avère beaucoup plus faible que celle des administrations et gouvernements. Cette étude confirme donc les arguments avancés dans la littérature scientifique sur l’unification progressive d’un espace administratif européen, d’une part, et sur les problèmes de légitimité démocratique de la coordination socio-économique européenne, de l’autre. Les réformes sont coordonnées dans un cadre essentiellement bureaucratique et dominé par les exécutifs, qui dialoguent de manière toujours plus intense entre eux au sein du Conseil de l’UE et avec la Commission européenne. Les partenaires sociaux sont sollicités dans le cadre de la gouvernance européenne pour fournir de l’expertise en matière d’emploi, de pensions, etc. mais ne constituent pas une force de contestation, tandis que les représentants élus semblent marginalisés. Au final, on constate que la coordination européenne des réformes socio-économiques sert davantage la dépolitisation des enjeux qu’elle ne permet d’animer un débat démocratique sur les choix collectifs cruciaux qui sont actuellement faits dans la grande majorité des pays européens.

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Article de référence: Vanheuverzwijn, P. et Crespy, A. (2018) « Macro-economic coordination and elusive ownership in the European Union », Public Administration, 96(3), pp.578-593.

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. Pierre Vanheuverzwijn est doctorant en science politique au Cevipol et assistant à l’Université libre de Bruxelles.  Ses recherches portent sur la gouvernance économique de l’Union Économique et Monétaire européenne (UEM) et sur la réforme des États-Providence en Europe.    

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. Amandine Crespy est professeure de science politique et chercheuse au Cevipol et à l’Institut d’Etudes européennes à l’Université libre de Bruxelles. Elle enseigne également au Collège d’Europe (Bruges). Ses recherches portent sur la politisation de l’intégration européenne, en particulier en lien avec les politiques socio-économiques. Elle a édité Social Policy and the Eurocrisis. Quo Vadis Social Europe (avec Georg Menz, 2015) et est l’auteure de Qui a peur de Bolkestein ? Conflit, résistances et démocraties dans l’Union européenne (2012) et de Welfare Markets in Europe. The Democratic Challenge of European Integration (2016).