Aux frontières de l’expertise du PNUE: 50 ans d’observation de l’état de la planète

Un billet de Krystel Wanneau.

Depuis 1972, le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE) veille sur la planète grâce à un mandat que lui a délivré l’Assemblée générale des Nations unies. L’organisation vient donc de fêter ses 50 ans  et se positionne avec prudence face au futur incertain de la planète. Dans ma thèse de doctorat, j’ai étudié la compétition globale qui se joue autour de son autorité. Comment le PNUE se fait-il reconnaître une autorité propre en dépit de la circulation des professionnels et au-delà de la dotation symbolique de son mandat? Afin de répondre à cette question, je me suis appuyée sur des entretiens, une analyse de réseau et des documents faisant dialoguer les relations internationales, la sociologie politique et l'étude des sciences. Pour comprendre les implications de ma recherche, il faut cependant revenir sur l’évolution de cette organisation.

Lors de la conférence de Rio+20 en 2012, la communauté internationale a confié au PNUE l’organisation de l’Assemblée des Nations unies de l’environnement (ANUE). Le renforcement du PNUE aboutit également à l’adoption d’une nouvelle stratégie d’interface pour son expertise. Cette reconnaissance des efforts du PNUE facilite un dialogue entre science et politique, périlleux mais primordial dans le contexte actuel de crise écologique. Cependant, ces transformations peinent encore à intéresser le grand public. Cette impopularité peut surprendre à l’heure où les médias parlent de plus en plus de climat, biodiversité et d’océans en des termes alarmistes. C’est pourquoi en choisissant d’enquêter sur les pratiques du PNUE, j’en suis venue à me demander si ce manque d’attention donné au PNUE est vraiment préoccupant. Ma recherche offre une réponse en deux teintes comme les paragraphes suivants le montreront.

Lutter contre son invisibilité et pour son leadership mondial: l’expertise du PNUE

Ce qui est inquiétant, c’est que le travail d’une organisation internationale responsable de surveiller l’environnement et de proposer depuis 50 ans une direction à l’action collective des Nations unies soit méconnue et timorée à l’heure des marches pour le climat. Ce qui est moins grave, c’est que ni cette méconnaissance, ni les critiques adressées envers son mandat n’empêchent le PNUE de déployer des moyens pour alerter ses États membres et l’on peut à minima se satisfaire qu’il rende cette alerte publique et incontestable. En effet, le programme travaille avec des milliers de professionnels de l’environnement pour observer, évaluer et renseigner les Nations unies sur l’état de l’environnement. Il a en outre été dirigé par des scientifiques, diplomates et ministres de l’environnement dédié.es à la cause environnementale (voir l’histoire de l’institution).

L’expertise du PNUE est par ailleurs largement reconnue par ses États membres. Légitimée par un mandat onusien, elle a donné une orientation à des combats qui partaient souvent avec peu de chance d’aboutir sur un résultat politique comme les progrès vers un traité sur le cycle du plastique. Le PNUE réalise un travail politique fastidieux sur des sujets controversés qui, sans son apport, se retrouveraient relégués au second plan par d’autres impératifs protégés par des ‘marchands de doute’. Son autorité soulève des questions pour comprendre comment le PNUE prend le leadership dans ces conditions.

Malgré son 50^ème anniversaire, le PNUE reste une institution en quête de reconnaissance mondiale. En effet, sa longévité et son apparente stabilité ne l’exemptent pas de critiques qui l’ont entrainé sur le chemin d’une longue réforme. Bien qu’elle ait exploré les possibilités de transformer le PNUE en une organisation mondiale de l’environnement, elle a accouché de résultats moins ambitieux qui ont créé l’ANUE. Cette réforme a en outre nettement amélioré la pertinence de ses activités thématiques dont celle des conflits et des catastrophes.

Analyser les pratiques d’ancrage du savoir du PNUE pour mieux comprendre son autorité

Le premier impératif qui sous-tend cette recherche doctorale est celui de produire une connaissance du PNUE utile. Par-là, entendons qu’elle le rende plus lisible et visible auprès d’un plus grand public. Entendons également qu’elle éclaire sur le fondement des critiques émises à son égard. C’est pourquoi cette thèse s’est focalisée sur les pratiques du PNUE qui ancrent son savoir et lui permettent d’entreprendre des tâches plus spécifiques situées aux frontières de son expertise. Par exemple, ses pratiques d’expertise qui assemblent des connaissances scientifiques dans des évaluations environnementales l’autorisent à entreprendre des activités pour dépolluer ces zones alors qu’il ne détient pas de mandat spécifique pour le faire. Simultanément, les pratiques de quantification de ces activités lui permettent de faire reconnaître un type de service pouvant se chiffrer auprès des bailleurs et accroître son offre. Enfin, ses pratiques d’écriture réalisées lors de négociations intergouvernementales lui garantissent une visibilité politique qui légitime ce travail.

L’étude de ces pratiques d’ancrage a permis deuxièmement de comprendre qu’au-delà de la dotation symbolique de son mandat, l’autorité du PNUE s’établit aussi par un mécanisme réflexif reposant sur ces pratiques. Le PNUE se fait reconnaître une autorité, mais exerce aussi une 'illusio', un pouvoir d’adhésion à son mandat sur ses experts. La cooptation des services de ceux-ci par le PNUE ne se limite pas à une activité de conseil, mais associe leurs carrières aux objectifs du PNUE. Ces pratiques ancrent un savoir diffus à travers des centaines de réseaux dont la taille varie de petits groupes d’experts à des évaluations qui en rassemblent des milliers. L’autorité du PNUE s’exerce donc par ses réseaux professionnels situés sur des niches thématiques comme l’environnement dans les conflits armés.

Renouveler notre regard sur les autorités fluides de l’international

Cette thèse a ainsi démontré que l’autorité du PNUE est davantage fluide, notion théorisée par O.J Sending, reposant sur ses réseaux et son illusio, qu’une autorité solide reposant sur les ressources matérielles de son mandat. Elle ouvre de nouvelles perspectives de recherche sur la compréhension de ces organisations internationales qui transforment les Nations unies. À l’aune de son 50^ème anniversaire, le PNUE a encore de nombreux défis devant lui. Les critiques sur son inefficacité restent fondées et semblent insolubles, car son mandat n’a pas d’autre vocation que de servir de boussole normative. Par ailleurs, les faibles moyens mis à sa disposition pour occuper une position d’éclaireur ont tendance à invisibiliser son travail. Il reste à souhaiter que ses 50 bougies offrent une occasion au PNUE de se mettre en avant plutôt que de s’enliser dans les failles de son travail.

 

Publication de référence: Wanneau K. (2021) Les pratiques d'ancrage du savoir du PNUE aux frontières de son expertise. Thèse de doctorat en sciences politiques, Université libre de Bruxelles & Université Laval.

 

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Krystel WANNEAU est chercheuse postdoctorale du projet ERC MARIPOLDATA au département de science politique de l’Université de Vienne et collaboratrice scientifique du REPI à l’ULB où elle co-organise le séminaire REVIP (Rendre le Vivant Politique). Elle fait également partie de la Chaire de recherche du Canada en économie politique internationale.

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Pictures: "Palais des nations unies à Genève" by Groov3 licensed under CC0 1.0; "HOME 219" by gabriel.jorby licensed under CC BY-NC-ND 2.0.; "Climate change protesters march in Paris" by Jeanne Menjoulet licensed under CC BY-ND 2.0. "ONU" by hernanpba licensed under CC BY-SA 2.0.