La grande stratégie iranienne: comprendre le comportement de l’Iran sur la scène internationale

Le 8 mai 2018, le Président des États-Unis, Donald Trump, déclarait le retrait de son pays de l’Accord de Vienne, qui vise à encadrer la production iranienne d’uranium enrichi, en le qualifiant de "désastreux". Il annonçait ensuite le rétablissement des sanctions contre l’Iran à leur plus haut niveau avant d’inscrire, le 15 avril 2019, les Gardiens de la révolution (Sepah-e Pasdaran-e Enqelab-e Eslami) sur la liste des organisations terroristes. Ce n’est pas la première fois que le régime iranien est la cible de sanctions américaines, ou encore qu’il se voit qualifier d’État "voyou" et de "sponsor du terrorisme international". Cette ritournelle des relations internationales a connu de nombreux épisodes depuis l’événement-clé de la crise des otages américains à Téhéran (1979-1981). Pourtant, peu de temps auparavant, la capitale iranienne était encore le rendez-vous incontournable des noctambules internationaux et la jet-set occidentale repérait Mike Brant dans les cabarets de Téhéran. Comment mieux comprendre le comportement de l’Iran sur la scène internationale et les changements de perception à son encontre? Pour certains chercheurs en Relations internationales (RI), le comportement de l’Iran semble déterminé par le changement de régime qu’a connu le pays en 1979. Selon eux, une transformation de l'attitude internationale iranienne se serait opérée à la suite de la révolution menée à l’intérieur du pays (voir ici et ici) contre la monarchie Pahlavi (1925-1979), alliée aux Etats-Unis pendant la Guerre froide et qualifiée de "progressiste" par les puissances occidentales. Cette révolution aboutit à l’instauration de la République islamique d’Iran le 1er avril 1979. Le Parti de la Révolution islamique, loyal à Ruhollah Khomeyni, a développé un discours qui semble renforcer l'interprétation des chercheurs. Ce discours est tiers-mondiste, aux couleurs anti-américaines et antisionistes, il promeut l’exportation de la révolution islamique dans les pays du Moyen-Orient, tout en encourageant une résistance à "l’invasion culturelle occidentale".  Un peu plus tard, à la suite de la révélation de l'existence des sites nucléaires de Natanz et d’Arak en 2002, plusieurs chercheurs en RI continuent d'expliquer le comportement de l’Iran par les seuls attributs de son régime, ou encore par la personnalité ambiguë de certains de ses leaders. Mahmoud Ahmadinejad, président du pays de 2005 à 2013 et proche des gardiens de la révolution, aux vues prétendument apocalyptiques, n’est-il pas celui qui a cristallisé la peur d’un Iran nucléaire? Une telle analyse appelle à un exercice de déconstruction. Dans notre contribution à l’ouvrage Comparative Grand Strategy édité par Thierry Balzacq, Peter Dombrowski et Simon Reich, nous défendons l’idée que le principe directeur de l’Iran dans son rapport au monde n’a pas tellement changé depuis la deuxième moitié du XIXe siècle ; ceci, bien que l’idéologie étatique ait varié en contenu et en intensité. Dans ce billet, après avoir décrit brièvement les apports de la "Comparative Grand Strategy" au champ des RI, nous ferons état des principaux développements mis en valeur dans le chapitre relatif au cas iranien. Nous soulignerons les facteurs explicatifs systémiques (le statut) et internes (decision-making, factionnalisme, compétition idéologique) de la grande stratégie iranienne dont le principe directeur est le non-alignement, et dont l’objectif constant a été la quête de souveraineté et d’indépendance.

Comparative Grand Strategy, une approche nouvelle dans le champ des RI

En RI, le concept de "grande stratégie" fournit une alternative intéressante à la psychologisation du comportement des États, tout en relevant le défi d’en ouvrir la "boîte noire". Formulée simplement, la "grande stratégie" renvoie aux politiques guidant les relations d’un État à son environnement international (régional et global). Elle lie de manière explicite les objectifs étatiques aux instruments par lesquels ils devraient être atteints. Ces instruments peuvent relever tant des secteurs militaire, économique que diplomatique. Fort de cette définition, l’ouvrage collectif Comparative Grand Strategy compare onze cas, incluant des grandes puissances (États-Unis, Russie, Chine, Grande-Bretagne, France) mais aussi des États dits "pivots" (Brésil, Inde, Iran, Israël, Arabie saoudite, Union européenne). Il propose une alternative au discours académique dominant, qui est généralement prospectif et centré sur les grandes puissances, par exemple les États-Unis ou la Chine. En effet, selon certains auteurs, la "grande stratégie" est un concept à la mesure des seules grandes puissances; une assertion que l’ouvrage souhaite dépasser. De plus, dans la littérature, les facteurs dits "systémiques", c’est-à-dire relatifs aux attributs du système international, tels que la distribution des capacités matérielles entre les États, sont souvent privilégiés aux dépens d’autres facteurs qui renvoient à la spécificité des cas. C’est pourquoi, ce livre collectif propose l’intégration de facteurs explicatifs à la fois systémiques et internes. Les auteurs relèvent donc le défi d’une causalité complexe, outillés d’un concept ayant une portée empirique.

Le non-alignement, le principe directeur de la grande stratégie iranienne

Attribué à Mohammad Mosaddeq, premier ministre iranien de 1951 à 1953, le concept d'"équilibre négatif" renvoie à une politique étrangère caractérisée par l’impartialité ou le non-alignement. Mais le principe en lui-même semble avoir été le centre de gravité des relations extérieures iraniennes dès l’époque d’Amir Kabir (c. 1848-1851), chancelier de l’empereur qajar Nassereddin Shah. L’indépendance vis-à-vis des grandes puissances est en effet une préoccupation historique de l’Iran. Si le pays ne fut pas colonisé, il demeura néanmoins au cœur de rivalités impériales, par exemple à travers  la perte de ses territoires septentrionaux au profit de l’empire russe (Traités de Golestan en 1813 et de Turkmantchaï en 1828), ou à travers la Convention anglo-russe (1907-1917) qui mena à la partition de l’Iran en zones d’influence et au renforcement du régime de capitulations, ou encore  le bombardement du Majles par les forces russes durant la période constitutionnelle (1906-1911). La devise de la République islamique d’Iran (RII), "Indépendance, Liberté et République islamique" (Esteqlal, Azadi, Jomhuri-e-eslami), témoigne de cette expérience historique, qui a été vécue comme une humiliation collective par une partie de l’élite iranienne.

L’Iran, un État pivot dans le système international

Le principe du non-alignement tire sa raison d’être du caractère "pivot" de l’Iran. Ce terme peut avoir au moins deux définitions. Tout d’abord, un État est dit "pivot" lorsqu’il constitue, en raison de ses atouts géographiques, un centre autour duquel les activités des grandes puissances gravitent. Ensuite, la stabilité de l'État pivot est perçue comme étant primordiale par les grandes puissances, car sa déstabilisation entrainerait des conséquences régionales dramatiques du point de vue de leurs intérêts. Concernant l’Iran, son caractère de pivot a revêtu des attributs différents au cours des périodes successives. Durant le XIXe siècle, celui-ci a d’abord résulté de son attrait géographique dans le "Grand jeu" des empires russes et britanniques, qui étaient en rivalité pour le contrôle de l’Inde. Après la Seconde Guerre mondiale, l’Iran fut déclaré d’importance stratégique "de premier plan" par les États-Unis, la Grande-Bretagne et la France, ce qui mena à la conclusion du Pacte de Bagdad (1955-1979), intégrant l’Iran au bloc occidental. Par la suite, la présence de grandes ressources en pétrole et en gaz dans ce pays n’ont fait que renforcer son caractère de pivot. En revanche, la révolution de 1979 change la donne. L’Iran révolutionnaire devient un État compétiteur, un "pivot-challenger", bouleversant le statu quo dans la région.

Deux conceptions de la souveraineté

En raison de cette expérience collective d’humiliation et de ce statut d’État pivot, la grande stratégie de l’Iran au XXe siècle a été principalement définie par une quête de souveraineté. Le concept de souveraineté épouse lui aussi des sens différents. D’un côté, en droit international public, la souveraineté renvoie à l’indépendance d’un État, acquise au regard des autres États ; elle est ici l’attribut de l’État à lui seul. De l’autre, les souverainetés dites "nationale" et "populaire" sont reconnues et appartiennent, respectivement, à la nation et au peuple. Nous mettons en valeur dans ce chapitre la tension qui a existé en Iran entre ces deux conceptions de la souveraineté. Si les deux derniers monarques Pahlavi ont promu une souveraineté d’indépendance de l’État (premier type), Mosaddeg et Khomeyni ont en commun d’avoir contesté cette vision pour promouvoir une souveraineté du deuxième type, associant tous deux la dynastie Pahlavi à "des valets" assujettis aux puissances impérialistes. Selon notre analyse, la différence fondamentale entre l’idéologie nationaliste de Mosaddeg et l’idéologie révolutionnaire islamique de Khomeyni est une question d’extension: alors que le nationalisme de Mosaddeq se focalisait sur les secteurs économique et politique (nationalisation du pétrole en 1951), l’idéologie khomeyniste véhiculait, en plus, une indépendance culturelle. En effet, pour Khomeyni, le pan-islamisme devait fédérer les musulmans au-delà des sectes en se posant comme une alternative au nationalisme, perçu quant à lui comme une importation occidentale.

Les objectifs de la grande stratégie post-1979

Ainsi, l’idéologie khomeyniste peut être comprise comme la manifestation la plus radicale de la quête de souveraineté iranienne. De manière contre-intuitive, cet accomplissement a eu pour conséquence l'exclusion de l’Iran de la scène internationale, produisant donc l'effet inverse à celui qui était escompté, à savoir la reconnaissance collective de l'indépendance et de la souveraineté (de deuxième type) du pays. En effet, l'Iran s’est vu stigmatisé en tant qu’État "voyou", ce qui a mené à divers régimes de sanctions, mais également à l'interprétation de ses actions internationales à travers ce prisme uniquement, que ce soit de la part de certains chercheurs, de politiciens ou encore de journalistes. Pourtant, s'intéresser à la grande stratégie iranienne dans le contexte post-1979 en particulier permet de mettre en exergue une oscillation entre deux objectifs étatiques principaux: d’une part, la sauvegarde du caractère révolutionnaire et islamique du régime et, d’autre part, des impératifs économiques qui appellent à la "normalisation" d’un État révolutionnaire sur la scène internationale. Cette oscillation renvoie, dans le jeu politique interne, à une compétition entre deux lignes idéologiques: "la ligne de l’Emam" (Khat-e Emam) et "la ligne progressiste" (Khat-e pishrafte). Comme l’explique l’actuel président iranien Hassan Rohani, la première privilégie l’identité du régime à l’économie, quand la seconde privilégie l’impératif économique à l’identité révolutionnaire et islamique. De ce point de vue, les décisions politiques iraniennes reflètent souvent des enjeux de pouvoir en interne.

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Pour conclure, nous avons souligné les objectifs continus de la grande stratégie d’un État pivot dans le système international, à savoir la quête d’indépendance et de souveraineté, à travers les diverses formes qu'elle a revêtues. En valorisant ce facteur structurel – le statut de pivot – le chapitre propose d’apporter une alternative au discours culturaliste souvent mobilisé dans les médias et dans le champ académique pour expliquer le comportement de la RII, et qui a tendance à seulement mettre en avant les attributs culturels et idéologiques du régime.

Pour autant, nous ne renonçons pas à valoriser des facteurs internes quand il s’agit d’expliquer la compétition entre acteurs dans la définition des objectifs étatiques et des instruments par lesquels les réaliser, en résonance avec l’environnement géopolitique. Le discours médiatique élude souvent les facteurs profonds, quand il ne privilégie pas la simplicité. C’est pourquoi ce chapitre souligne la complexité des processus de décision, tout en notant les limites d’une approche institutionnelle de l’Iran.

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Chapitre de référence: Balzacq, T. et Ramadan-Alban, W. (2019) « Iran », in Comparative Grand Strategy: A Framework and Cases, dir. par T. Balzacq, P. Dombrowski et S. Reich. Oxford: Oxford University Press.

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Wendy Ramadan-Alban réalise un doctorat en Relations internationales à la Chaire Tocqueville en politiques de sécurité (Université de Namur), en cotutelle avec l’École des Hautes Études en Sciences Sociales (EHESS) à Paris. Elle travaille sur la grande stratégie iranienne de 1979 à 2015, sous la direction du Professeur Thierry Balzacq et du Professeur Stéphane Dudoignon. Elle a notamment publié, sous un pseudonyme, l’article “The Iranian Strategic Thought and its Recent Evolution” pour la revue European Review of International Studies.