Comprendre les politiques publiques pour répondre aux défis contemporains

Un billet de Steve Jacob et Nathalie Schiffino. La publication récente du traité Politiques publiques. Fondements et prospective pour l’analyse de l’action publique offre l’occasion de revenir sur le chemin parcouru par les pionniers de l’analyse des politiques publiques depuis plus de 75 ans et de nous projeter dans son évolution.

Quelles politiques publiques au 21^e siècle?

Geert Bouckaert, spécialiste de renommée internationale en administration publique, affirme qu’il faudra plus de politiques publiques et d’autres politiques publiques à l’avenir. Mais quelle forme prendront ces politiques publiques? Traditionnellement, l’analyse des politiques publiques est orientée sur le tandem "problème et solution". Une politique publique est ainsi définie dans l’ouvrage comme "un ensemble complexe de réponses à un problème public mis à l’agenda gouvernemental ou parlementaire et pour lequel interviennent des acteurs différents en vue de produire du changement à travers un programme d’action qui est mis en œuvre et évalué quant à sa manière de répondre au problème de départ". Depuis 1985 et le volume 4 du traité par Grawitz et Leca, dont les nostalgiques (et les moins jeunes) se souviennent, l’analyse de ces ensembles complexes s’est développée avec force à travers des programmes de cours, des publications scientifiques, la création de centres de recherche, etc. Si, en trente ans, l’analyse des politiques publiques a connu un gros effet de mode, ce traité Politiques publiques synthétise les fondements de la discipline et rassemble les réflexions permettant d’actualiser cette analyse aux défis de notre époque.

Poser les bases pour se projeter dans l’avenir

Pour réfléchir les enjeux de demain, il est important de connaitre le passé et de décoder le présent. Trente-trois spécialistes de divers horizons nationaux se sont regroupés pour dessiner l’état de l’art et pointer les défis qui nous attendent autour de trois dimensions fondamentales des politiques publiques : leurs étapes, leurs acteurs et leurs lieux. Chaque chapitre aborde les concepts et auteurs classiques (francophones mais aussi anglo-saxons) avant de développer une partie prospective qui constitue l’originalité de ce traité, fruit d’un travail collectif qui a culminé avec un atelier lors du Congrès AFSP-CoSPoF à Bordeaux en 2019. Pour la future analyse des politiques publiques, il en ressort une tension entre science et pratique. Avec la problem orientation, Lasswell souhaitait que les chercheurs participent à la planification politique avec comme ambition d’améliorer le fonctionnement de la démocratie. Cependant, le courant de la knowledge utilization a mis en lumière la frustration de chercheurs dont les connaissances ne sont pas exploitées. Conseiller les décideurs et les citoyens n’est pas dans l’ADN de tous les chercheurs : entre renoncement à une forme de neutralité et risque d’instrumentalisation, leur cœur balance. L’ouvrage met en évidence la coexistence de travaux aux visées plus théoriques ou plus pratiques, notamment en matière d’évaluation des politiques.

Les enjeux à saisir

Les thèmes transversaux que pourraient mobiliser les analystes de politiques publiques et les inviter à monter en généralités pour esquisser une big picture de ce qui nous attend au 21^e siècle sont abordés dans le traité. Il s’agit de la digitalisation, de l’urgence climatique, du rôle de l’État et de la dés-européanisation. La digitalisation et l’intelligence artificielle sont davantage développées dans le secteur privé que par les autorités publiques.  Elles modifient notre rapport à la démocratie. L’espace public et notre culture du débat sont transformés: des échanges plus directs, plus brutaux et largement désintermédiés deviennent la règle. Pourtant, les effets sur l’action publique sont nuancés. Par exemple, si la digitalisation s’introduit dans toutes les administrations, elle ne change pas (encore) pour autant la manière de penser l’administration publique ni la manière de travailler des agents. L’urgence climatique s’impose dans les mobilisations citoyennes davantage qu’elle n’est mise en œuvre par des programmes publics. La méthode des petits pas (incrementalism) et la dépendance au choix du passé (path dependence) demeurent, ouvrant un paradoxe majeur: aux yeux des citoyens et notamment des jeunes générations, les acteurs politiques avancent à pas de tortue alors qu’il n’y a plus de temps à perdre et que des changements profonds sont requis. Les États et les autres échelons de pouvoir légitiment alors leur rôle à travers leurs résultats concrets et relativement court-termistes. La résultologie, en tant qu’approche nord-américaine de "consultocrates" qui proposent des recettes aux décideurs publics pour qu’ils montrent, à travers une communication calibrée par des conseillers en communication (spindoctors) que leurs actions réalisent leurs promesses électorales politise davantage la conduite de l’action publique et alimente un rythme de campagne électorale permanente peu propice à favoriser les décisions dont les résultats ne seront perçus que bien plus tard. Le rôle des États s’est réaffirmé pendant la pandémie liée à la covid-19. Et pourtant, deux logiques s’affirment : celle de la privatisation de l’action publique et celle de l’incitation douce (nudge). Même si les politiques publiques restent nombreuses et variées, même si des ressources sont mobilisées et redistribuées, le secteur privé et le recours à la responsabilisation individuelle s’affichent comme des tendances lourdes. À travers le traité est posée la question de l’évolution des instruments d’action publique et de l’implication citoyenne dans l’action publique. Le rôle des groupes d’intérêt pour mobiliser la population est central mais la défense des intérêts et des valeurs reste alors souvent catégorielle. Quels intérêts sont défendus, par qui, comment demeure la question séminale de l’analyse des politiques publiques et elle se pose à l’avenir en termes de possibles inégalités, y compris dans la représentation. Faire participer, faire délibérer, co-construire: ces processus vont-ils révéler un impact sur les politiques publiques et marquer les changements de décisions publiques que jusqu’ici, les analystes détectent faiblement? Parmi les thèmes transversaux à plusieurs chapitres du Traité figure le rôle de l’Union européenne (UE). Alors que les politiques publiques du dernier quart du 20^e siècle était rythmées par les processus d’européanisation, le balancier est reparti dans l’autre sens en ce début de 21^e siècle avec des mouvements encourageant une dés-européanisation. L’enjeu de l’UE, qu’elle se construise ou qu’elle se détricote, est important. À ce stade, il est trop tôt pour cerner les effets de la dés-européanisation en termes d’action publique. Pour saisir ces enjeux et poursuivre l’œuvre entamée par les fondateurs de l’analyse des politiques publiques, les chercheures et les chercheurs auront à favoriser dans la poursuite de leurs travaux le dialogue entre (sous-)disciplines car la majorité des phénomènes sont décrits comme complexes, tous les enjeux apparaissent intriqués et les acteurs semblent pluriels. Publication de référence: JACOB Steve, SCHIFFINO Nathalie (2021) Politiques publiques. Fondements et prospective pour l’analyse de l’action publique, Bruxelles : Larcier, Collection Traités de science politique.   . Steve Jacob est professeur titulaire de science politique à l’Université Laval (Québec) où il dirige le laboratoire de recherche sur la performance et l’évaluation de l’action publique (PerfEval). Il est également titulaire de la Chaire de recherche sur l’administration publique à l’ère numérique. Il mène des recherches sur la transformation numérique des organisations publiques, l’éthique publique et les dispositifs d’évaluation et de gestion de la performance.   .   Nathalie Schiffino-Leclercq est professeure ordinaire de science politique à l’UCLouvain. Ses cours et travaux portent sur l’analyse des politiques publiques, l’administration publique dans une perspective street-level bureaucracy et les théories de la démocratie. Elle est directrice du Centre Montesquieu d’étude de l’action publique – section politique et administrative.     . 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