Vers des citoyennetés régionales grâce aux politiques d’intégration des immigrants?

Un billet rédigé par Verena Wisthaler.

Les régions et les villes du monde entier s'engagent de plus en plus dans l'élaboration de politiques d'intégration à destination des immigrants, remettant en question ou complétant les politiques des gouvernements centraux et fédéraux, et transformant les immigrants en citoyens.

En novembre 2020, la ville de Zurich a introduit la "Züri City Card", une carte d'identité urbaine pour les personnes sans papiers, leur fournissant une identification valable, l'accès aux soins de santé et à d'autres services sociaux. En revanche, une femme musulmane vivant au Tessin se trouve plus limitée dans sa vie quotidienne et ne peut pas porter de Burka - ce qui lui serait cependant possible dans les cantons voisins d'Uri ou du Valais. Il s'agit d'un exemple de la tendance mondiale croissante des villes et des régions d'un même pays (la Suisse en l'occurrence) à élaborer des politiques d'intégration des immigrants et, dans de nombreux cas, à contester ou à compléter les politiques des gouvernements centraux et fédéraux dans ce domaine.

Ce que les immigrants reçoivent et ce qu'ils doivent faire varie considérablement d'une région à l’autre, parfois plus que d'un pays à l'autre. C’est également le cas en Belgique, où des politiques d’intégration différentes sont mises en place en Flandre, à Bruxelles ou en Wallonie.  

Ces variations sont au cœur d’un numéro spécial de la revue Regional Studies (2020, vol. 54, numéro 11) publié récemment, qui s’intéresse aux moteurs et aux effets des politiques d’intégration régionales dans différents pays européens et d’Amérique du Nord.

Les villes et les régions donnent le ton

Traditionnellement moins étudiée par les spécialistes des politiques sociales, territoriales ou des études migratoires, la décentralisation et le changement d’échelle de certaines politiques socio-économiques ou culturelles vers le niveau infra-étatique a progressivement fait de l’intégration (sociale, économique, culturelle, politique, etc.) des immigrants une compétence qui est aussi gérée par les autorités des villes ou des entités fédérées.

Si l'État-nation est toujours un important redistributeur de revenus, de nombreuses collectivités locales et régionales sont désormais les principaux acteurs pour attribuer et mettre en place des services publics essentiels pour les immigrants (tels que les soins de santé ou l'aide sociale). Ces politiques régionales qui affectent ou s'adressent directement aux immigrants déterminent également - par un effet d'entraînement - leur participation politique, leur soutien au gouvernement ou encore leur probabilité de voter, ainsi que leur probabilité de demander la naturalisation (Filindra et Manatschal 2019, Bennour 2020). Ce phénomène ne concerne pas seulement les systèmes fédéraux mais aussi parfois des États unitaires.

Soins de santé et emploi: des domaines clés de l'activité régionale

Sur la base d'études de cas de régions en Belgique, en Suisse, en Espagne, en Italie, en Allemagne, aux États-Unis et au Canada, ce numéro spécial démontre que les régions sont devenues les décideurs politiques les plus actifs dans le domaine socio-économique de l'intégration des immigrants. Certaines régions espagnoles et italiennes, telles que l'Andalousie ou la Toscane, fournissent des services de santé étendus aux immigrants sans papiers (Piccoli 2019). Les provinces canadiennes, influencées par la concurrence économique entre elles et leur volonté d’attirer et de retenir les immigrants, se sont largement investies dans l'intégration économique des nouveaux arrivants sur le marché du travail (Paquet et Xhardez 2020). Les régions ont jusqu'à présent été moins actives dans le domaine juridico-politique, où leurs compétences restent plutôt limitées, bien que la Suisse fasse exception, puisque la naturalisation y est un processus à trois niveaux impliquant les trois niveaux de gouvernement.

Les régions dites "Rokkan", actives dans tous les domaines de l’intégration

Les régions dites "Rokkan" sont quant à elles actives dans les trois domaines de l’intégration, y compris les aspects culturels et religieux (en plus du domaine économique). Il s'agit de régions ayant une construction historique distincte et/ou une identité culturelle et linguistique distincte, comme l'Écosse et le Pays de Galles au Royaume-Uni, la Catalogne en Espagne, la Flandre en Belgique ou encore le Tyrol du Sud dans le nord de l'Italie. Hooghe et Marks (2016) les ont nommées ainsi sur base des travaux du politologue Stein Rokkan en référence au clivage centre-périphérie provenant de sa théorie générale des clivages (1974).

Le lien entre les politiques liées à l’identité et l'immigration, en particulier les aspects culturels et religieux de l'intégration, sont particulièrement marqués dans ces régions. Leur différence les a incitées à mettre en place des politiques axées sur la protection de ces identités distinctes, comme c’est le cas au Québec, en Flandre ou en Catalogne, où des politiques d’intégration plus "assimilationnistes" attendent des immigrants qu'ils adoptent la langue et la culture francophone, flamande ou catalane.

La politique des partis contribue à l'élaboration de politiques régionales d'intégration des immigrants

Qu'est-ce qui pousse les régions à s'engager dans l'élaboration de politiques d'intégration des immigrants? Et pourquoi les régions choisiraient-elles d'aller au-delà des normes minimales de protection sociale fixées par la législation nationale?

Les régions, en général, ont tendance à se préoccuper davantage de l'inclusion sociale et de l'accès aux marchés du travail régionaux que des grands récits d'identité nationale et d'appartenance symbolique (sous réserve de la différence épinglée entre régions "Rokkan" et régions ordinaires). Dans ce cadre, c’est le jeu politique (politics) régional plutôt que des incitations démographiques ou économiques qui semble façonner principalement l'élaboration de politiques régionales pour l'intégration des immigrants : en l’occurrence, les régions gouvernées par des partis de gauche apparaissent comme des fournisseurs particulièrement actifs de citoyenneté sociale.

Transformer les immigrants en citoyens

La participation croissante des régions à l'élaboration des politiques d'intégration des immigrants présente plusieurs avantages et les régions assument ainsi différents rôles.

D’abord, les régions deviennent souvent des laboratoires politiques, inspirant l'élaboration des politiques à d'autres niveaux de gouvernement. Par exemple, l'apprentissage de région à région (policy learning) a eu lieu en Espagne, par exemple, où la communauté autonome de Barcelone a introduit un "Plan d'intégration des immigrants" en 1993, et le gouvernement espagnol a suivi avec un plan similaire en 1994. La diffusion des politiques de région à région a aussi eu lieu en Belgique, où la Wallonie a suivi l'exemple flamand et a récemment adopté des politiques d'intégration plus interventionnistes (Xhardez 2019).

Ensuite, les régions peuvent servir de médiateur efficace entre les différents niveaux de pouvoir au sein d'un même État: le gouvernement britannique de Westminster n'a pas voulu financer l'éducation des enfants en attente dans les centres de détention pour le traitement de leur demande d'asile, ce qui les a de facto exclus du droit à l'éducation. La ville de Cardiff (où se trouve un grand centre de détention) a exigé que ces enfants aient accès à l'éducation en fonction de leur développement futur - mais Cardiff ne disposait d'aucun financement. La région du Pays de Galles s'est alors empressée d'intervenir et a fourni un financement partiel pour surmonter le conflit. Les régions frontalières ont même la possibilité de servir de médiateur entre les États-nations, comme l'a fait l'Eurorégion Tyrol - Tyrol du Sud - Trentin, à cheval sur la frontière italo-autrichienne, pendant la crise migratoire du début 2016, empêchant la fermeture de la frontière par l'Autriche en réponse au nombre croissant de réfugiés qui se déplaçaient vers le nord (Engl et Wisthaler 2018).

*

Au-delà des politiques publiques mises en place, les régions sont devenues des lieux alternatifs d'appartenance et d'identification émotionnelle. Elles redéfinissent les contours de la "citoyenneté affective": en déterminant le degré de facilité ou de difficulté d'accès des immigrants à certains droits, prestations et avantages régionaux, les politiques régionales envoient des signes à la fois matériels et symboliques d'inclusion ou d'exclusion. La "Züri City Card" en est certainement un exemple: en donnant aux personnes sans papiers la possibilité d'accéder à certains avantages matériels, leur affection pour la ville s'accroît et, à son tour, façonne les attitudes et les comportements, transformant les immigrants en citoyens régionaux et urbains (ré)actifs - ce qui est certainement positif.

Référence:
(2020) "Making regional citizens? Drivers and effects of subnational immigrant integration policies", Special Issue, Regional Studies, 54 (11).

.

Verena Wisthaler est Senior Researcher à l’Institut de recherche EURAC, à Bolzano, en Italie. Elle est titulaire d’un doctorat en sciences politiques de l’Université de Leicester. Elle a été chercheuse postdoctorale à l’Université de Neuchâtel, au sein du projet ‘NCCR On the Move – The Migration Mobility Nexus’. Dans ses recherches, elle se concentre sur la gouvernance de la migration au niveau régional et local. Elle a publié dans JEMS, Studies in Ethnicity and Nationalism, Regional and Federal Studies, Regional Studies, et Politika.

.

Une version de ce billet a été publiée (en anglais) le 15 décembre 2020 sur "The Loop", le blog de science politique de l’ECPR.

Vous souhaitez avoir un aperçu plus global de l'élaboration des politiques régionales? Inscrivez-vous à un webinaire (28 janvier 2021) sur les moteurs et les effets des politiques infra étatiques d'intégration des immigrants dans le monde, avec des aperçus d'Afrique, d'Asie et d'Amérique latine.

.

Pictures byJörg Vieli on Pixabay, and by Nitish Meena, Olivier Depaep on Unsplash.