Participation et démocratie

Une suspension de la démocratie? Le rôle des compensateurs démocratiques pendant la pandémie de Covid-19

Un billet de Tom Massart & Claire Dupuy.

La pandémie de Covid-19 a poussé les dirigeant·e·s politiques européen·ne·s à prendre des mesures d’exception mettant en question les valeurs et les acquis démocratiques comme l’État de droit, les libertés civiles et les droits humains. La gestion de cette crise sanitaire, dont l’ampleur reste inégalée, fut un exercice périlleux pour le monde politique.

En effet, la situation d’incertitude exceptionnelle mise en exergue par l’urgence tant économique que sanitaire a conduit les exécutifs à prendre des décisions souvent fortes et rapides – notamment l’introduction d’un confinement généralisé en Belgique et en France, l’obligation du télétravail et la fermeture des commerces jugés “non essentiels” – pour limiter les risques de propagation du virus et faire face aux implications économiques et sociales de ces décisions. Ainsi, la manière dont les États démocratiques fonctionnent lors de situations d’urgence a fait l’objet d’une réflexion nouvelle.

Les Compensateurs démocratiques

Bien que moins visibles que les mesures exceptionnelles de restriction de liberté et les protestations qui les ont accompagnées, les dirigeant·e·s ont également mis en place durant cette période des outils d’atténuation des mesures liberticides. Nous appelons ces mesures des ‘compensateurs démocratiques’. Ils ont pour objectif d’assurer, pendant les situations d’urgence, une certaine pérennité des pratiques démocratiques et d’éviter une restriction durable des libertés fondamentales. Les compensateurs démocratiques revêtent différentes formes du point de vue juridique et dans leur mise en œuvre.

Nous avons conceptualisé deux types de compensateurs qui varient en fonction de leur temporalité d’adoption. Les compensateurs “intégrés” (embedded) préexistent à la crise et sont prévus dans le cadre juridique des États. Ils revêtent souvent la forme d’une contrainte juridique et sont liés au déclenchement de l’état d’urgence. Les compensateurs ad hoc désignent les mesures pensées et mises en œuvre pendant les crises pour faire face à l’incertitude du moment.

Afin de mieux cerner l’utilisation des deux types de compensateurs démocratiques, nous avons utilisé les données du projet Exceptius, dont nous avons collecté les données pour la Belgique, afin de comparer leur adoption et leur mise en œuvre dans trois pays (la Belgique, les Pays-Bas et la France) lors de la première vague de la pandémie (mars à juin 2020). Dans les trois États, les compensateurs « intégrés » sont principalement associés au processus de décision en situation d’urgence, ainsi qu’au fonctionnement de la justice. Les compensateurs démocratiques ad hoc, en revanche, sont très divers. Ils incluent, par exemple, l’autorisation de prêter serment à distance ou par écrit et la mise en place d’outils informatiques permettant aux associations et entreprises d’assurer leur activité. Les Pays-Bas et la Belgique ont adopté plus de compensateurs de ce type que la France dont le gouvernement a davantage opté pour des mesures ciblées affectant certaines parties de la population.

Quelles conditions favorisent l’adoption de compensateurs?

Afin de contribuer à expliquer l’introduction et la mise en œuvre de ces compensateurs démocratiques, nous avons examiné le rôle joué par trois variables explicatives: la présence de contrepouvoirs (comme l’opposition parlementaire ou les gouvernements infranationaux), l’idéologie du gouvernement, ainsi que le soutien des citoyen·ne·s aux gouvernements en place.

Notre analyse comparée des cas belge, français et néerlandais nous a permis de montrer que les compensateurs démocratiques sont plus répandus dans les systèmes politiques où les contrepouvoirs sont forts. C’est le cas aux Pays-Bas où le gouvernement était minoritaire au Sénat et a dû trouver un accord avec les partis d’opposition pour faire adopter différentes mesures. En outre, dans ce pays, le cadre juridique des situations d’urgence donne des pouvoirs d’exécution étendus aux 25 président·e·s des régions de sécurité, responsables des dispositifs de secours sur un territoire déterminé, et qui étaient libres d’interpréter et d’exécuter les directives générales du gouvernement.

En Belgique également, les compensateurs démocratiques ont été nombreux. L’absence de gouvernement fédéral de plein exercice a donné lieu à de larges consultations au sein du Conseil national de sécurité et a permis l’émergence de compensateurs ad hoc au sein d’un cadre juridique où les compensateurs “intégrés” occupaient déjà une place importante.

Contrairement aux deux autres pays, la France avec son exécutif majoritaire à l’Assemblée nationale, témoigne de la présence de contrepouvoirs plus faibles. Cela contribue à expliquer le nombre plus faible de compensateurs, ainsi que leur portée plus ciblée.

Nous nous sommes également intéressé·e s au rôle joué par l’idéologie,  opérationnalisée à partir de deux bases de données (Chapel Hill Expert Survey, Manifesto Project Database), des gouvernements dans l’adoption et la mise en œuvre de compensateurs démocratiques. En général, nous avons pu déterminer qu’elle contribue à expliquer une partie de nos observations empiriques aux Pays-Bas et en Belgique. Aux Pays-Bas, l’adoption de larges mesures compensatoires est alignée avec l’idéologie plus libertaire des partis du gouvernement. Concernant la Belgique, la situation politique a favorisé une large coalition de partis ayant des idées très différentes. La présence de multiples compensateurs n’est donc pas surprenante. Enfin, la mise en place de compensateurs démocratiques en vue d’atténuer l’érosion du soutien politique au gouvernement a joué dans le cas français. On a observé que l’adoption de compensateurs ad hoc a eu lieu après la mise en œuvre de mesures restrictives, et alors que le soutien des citoyen·ne·s à l’action gouvernementale était au plus bas.

Tableau 1. Conditions d’adoption des compensateurs démocratiques

HypothèsesLe nombre de compensateurs “intégrés” varie en fonction de la présence de contrepouvoirs L’accent mis par le/les parti(s) du gouvernement sur les libertés civiles favorise la présence de compensateurs ad hocL’utilisation de compensateurs ad hoc est plus grande lorsque le soutien politique baisse
BelgiqueConfirmé par les contrepouvoirs parlementaires  Confirmé quand les contrepouvoirs sont pris en compteNon confirmé
FranceNon confirmé pour les compensateurs « intégrés »Aucune preuve claire apportant une confirmationQuelques preuves tendant vers la confirmation
Pays-BasConfirméConfirméNon confirmé

L’importance des contrepouvoirs

L’utilisation de manière large de compensateurs ad hoc dans les trois pays reflète les dynamiques politiques de la gestion d’une pandémie et de ses effets. Dans les trois cas, un apprentissage a eu lieu depuis la première vague avec l’adoption d’une loi pandémie en Belgique, une réforme de l’acte Corona au Pays-Bas ainsi qu’une plus grande décentralisation de la gestion de crise en France. Nous avons montré, enfin, que la présence de contrepouvoirs joue un rôle important dans l’adoption et la mise en œuvre de mesures compensatoires.

De manière plus générale, notre recherche expose également la résilience des régimes démocratiques pendant les situations d’urgence caractérisées par l’adoption de mesures restreignant les libertés et suspendant certains acquis démocratiques. Cependant, une étude approfondie s’avérerait nécessaire afin d’explorer le possible lien entre la solidité de la démocratie et la présence de mesures assurant une continuité démocratique pendant les périodes d’exception.

Publication de référence: Massart T., Vos T., Egger C., Dupuy C., Morel-Jean C., Magni-Berton R. & Roché S. (2021) “The Resilience of Democracy in the Midst of the COVID-19 Pandemic. Democratic Compensators in Belgium, the Netherlands and France”, Politics of the Low Countries, vol. 3, n°2, pp. 113-137.

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Tom Massart est aspirant FNRS au Centre d’Étude de la Vie Politique (Cevipol) de l’ULB. Ses recherches portent sur l’évolution de la gouvernance économique européenne et l’adoption du plan de relance européen. Il s’intéresse également aux politiques d’exception mises en œuvre en Europe pendant la pandémie de Covid-19.

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Claire Dupuy est professeure de politique comparée à l’UCLouvain. Elle s’intéresse à la régionalisation et au fédéralisme comparés sous l’angle de l’action publique, ainsi qu’à la manière dont les politiques publiques et les institutions contribuent à façonner le rapport à la politique des citoyens.

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Pictures: “Chamber of the House of Commons” by UK Parliament licensed under CC-BY-SA 3.0.; “16062020manifdes de la Santé104” by www.force-ouvriere.fr licensed under CC BY-NC 2.0.; “File:Commémoration de l’installation du gouvernement belge à Sainte-Adresse en 1914” by Philippe Alès licensed under CC BY-SA 4.0.

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