Réinstallation des réfugiés: gouvernance humanitaire et rapports de pouvoir

Un billet rédigé par Adèle Garnier. En octobre 2018, l’ancien Secrétaire d’État à l’Asile et la Migration Theo Francken (N-VA) décida de suspendre le programme belge de réinstallation des réfugiés au prétexte que la Belgique accueillait déjà de nombreux demandeurs d’asile. Cette décision fit couler beaucoup moins d’encre que sa dénonciation du Pacte mondial de l’ONU pour des migrations sûres, ordonnées et régulières, qui mena à la démission des ministres nationalistes flamands du gouvernement de Charles Michel. Cependant, la suspension du programme belge de réinstallation illustre le contrôle des États sur cet instrument de protection des réfugiés, objet d’un ouvrage que j’ai récemment dirigé avec Liliana Lyra Jubilut (Universidade Católica de Santos, Brésil) et Kristin Bergtora Sandvik (Université d’Oslo, Norvège).

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Contrairement à l’asile, la réinstallation des réfugiés ne repose pas sur le droit international. En effet, le droit de demander l’asile fait partie de plusieurs conventions internationales incorporées aux législations domestiques de nombreux États. Par contraste, et pour reprendre les termes de l’Agence des Nations-Unies pour les Réfugiés (HCR), la réinstallation consiste à « transférer des réfugiés d’un pays d’asile à un autre État qui a accepté de les admettre et de leur accorder à terme une résidence permanente ». Les États qui réinstallent des réfugiés choisissent tant les personnes qui seront réinstallées que le nombre de réfugiés qu’ils sont prêts à accepter.

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Moins d’une quarantaine de pays ont actuellement des programmes de réinstallation : ils ont concerné 92 400 réfugiés en 2018, ce qui représente 0.3% des 25,9 millions de réfugiés dans le monde en 2018, un triste record historique selon le HCR. Tous les réfugiés ne sont pas destinés à être réinstallés dans un pays tiers ; cependant le HCR estime que presque 1,5 million de réfugiés dans le monde ont aujourd’hui besoin d’être réinstallés (voir ici, p. 30).

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L’offre de réinstallation est donc bien en-deçà des besoins, et c’est ce sur quoi les défenseurs de la réinstallation, qu’ils soient universitaires ou membres de la société civile, se focalisent. De fait, le décalage entre offre et demande de réinstallation est particulièrement criant depuis 2016 alors que les États-Unis, les traditionnels leaders dans ce domaine, ont fortement diminué leur contingent de réfugiés réinstallés sous la présidence de Donald Trump. Le Canada est maintenant le pays qui réinstalle le plus de réfugiés, suivi des États-Unis et de l’Australie.

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Alors que les déplacements forcés sont en augmentation, il est indéniable qu’il faut soutenir une expansion des programmes de réinstallation des réfugiés. Cela dit, nous considérons dans notre ouvrage qu’un regard critique sur cet instrument peut nous aider à en comprendre non seulement les nuances, mais aussi le contexte d’inégalités globales plus large dans lequel la réinstallation s’inscrit.

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Nous concevons la réinstallation des réfugiés comme un instrument de gouvernance humanitaire. Michael Barnett, professeur de Relations internationales à l’Université George Washington, a décrit la gouvernance humanitaire comme les efforts internationaux, particulièrement soutenus dans les dernières décennies, faits pour sauver des vies et protéger les populations mondiales les plus vulnérables. Des auteurs tels que Didier Fassin, Mariella Pandolfi et Michel Agier ont mis en avant l’ambivalence de cette gouvernance humanitaire, qui reflète le souci de son prochain mais qui est aussi marquée par des mécanismes réduisant la capacité d’action des plus vulnérables.

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En matière de réinstallation des réfugiés, cette ambivalence s’exprime par exemple dans l’opposition entre l’insistance croissante du HCR sur la vulnérabilité comme critère principal de sélection des réfugiées à réinstaller, et la nécessité pour les des réfugiés candidats à la réinstallation, d’être en mesure de convaincre les autorités de leur besoin de réinstallation. Le chapitre de dans le cas du « parcours de sélection » à la réinstallation d’une réfugiée congolaise résidant dans un camp de réfugiés en Tanzanie.

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Cette même ambivalence se retrouve une fois les réfugiés réinstallés. Dans mon chapitre portant sur le Canada et le Québec, je montre comment les autorités canadiennes ont, depuis 2000, insisté sur la vulnérabilité comme critère de sélection à la réinstallation. Cependant, au Québec, les structures encadrant l’intégration des réfugiés visent les nouveaux arrivants en général, notamment en matière de participation au marché du travail. Cela désavantage de nombreux réfugiés réinstallés qui ne disposent pas à leur arrivée de connaissances linguistiques du pays ni d’expérience professionnelle immédiatement transférable.

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Nous suggérons d’interpréter ces ambivalences en termes de rapports de pouvoir. Notre définition du pouvoir (qui s’inspire du géographe John Allen) inclue les formes de pouvoir sur les autres (contrainte, autorité légitime) et avec les autres (persuasion, négociation). Ces formes de pouvoir se déploient à différentes échelles.

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Pour reprendre les exemples précédents, l’alignement entre les priorités de sélection à la réinstallation du HCR et du Canada est une indication du pouvoir de persuasion du HCR (et de ses alliés domestiques dans la société civile canadienne) sur le gouvernement du Canada, insistant sur le fait que la vulnérabilité doit être un critère essentiel de sélection. Par contre, le HCR n’a pas l’autorité d’imposer sa vision aux États et cela se reflète en particulier dans les chiffres de la réinstallation, toujours bien en-deçà des recommandations du HCR. Là où le pouvoir du HCR est particulièrement contraignant, c’est en matière de sélection des réfugiés comme candidats potentiels à la réinstallation. Les candidats à la réinstallation disposent certes d’un pouvoir de négociation avec les agents administratifs en charge de cette sélection, mais n’ont aucun recours une fois que la décision de réinstallation est prise.

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Cette approche des rapports de pouvoir nous permet de ne pas négliger les nuances dans la capacité d’action des nombreux acteurs de la réinstallation (dont les réfugiés eux-mêmes). Elle met aussi en en évidence que la réinstallation, de par l’autorité des États sur l’admission des réfugiés, non seulement n’offre une protection qu’à un très petit nombre de réfugiés mais contribue plus largement à la reproduction des inégalités mondiales. Par contraste, le droit d’asile oblige les États à tout le moins de traiter les demandes de protection sur leur territoire. Il constitue ainsi une exception bien plus considérable au principe de souveraineté des États.

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Il est donc important que les défenseurs de la réinstallation des réfugiés – dont nous faisons partie – insistent sur son caractère additionnel à l’asile, et ne la voient pas comme une forme de protection de remplacement alors même que la communauté internationale semble insister de plus en plus sur une ‘gestion ordonnée’ des migrations forcées.  Dans le contexte belge, notre analyse permet également d’éclairer les contradictions dans les arguments de Theo Francken, alors que la décision qu’il a prise de stopper le programme belge de réinstallation, une décision à la discrétion des autorités gouvernementales, ne peut en aucun cas être empêchée par la participation de la Belgique au Pacte mondial de l’ONU sur les migrations à laquelle il continue de s’opposer.

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Ouvrage de référence: Garnier A., Jubilut L. L. et Bergtora Sandvik K. (dir.) (2018) Refugee Resettlement : Power, Politics and Humanitatian Governance. New York/Oxford: Berghahn Books.

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Adèle Garnier est lecturer (enseignante-chercheuse) au Department of Modern History, Politics and International Relations de Macquarie University à Sydney en Australie, ancienne postdoctorante et chercheuse associée au GERME(Université Libre de Bruxelles) et ancienne postdoctorante au CRIMT (Université de Montréal). Ses recherches portent sur la gouvernance multi-niveaux au sein des politiques migratoires, en particulier sur la réinstallation des réfugiés, la participation au marché du travail des réfugiés et l’intégration locale des étudiants internationaux.