Régimes politiques, partis et élections

Savoir évoluer sur les politiques publiques en préparation: quelles dynamiques d’apprentissage chez les conseillers des ministres?

Un billet de Pierre Squevin.

Contrairement aux hommes et femmes politiques, les conseillers ministériels sont des acteurs peu visibles du grand public, y compris des observateurs de la vie politique. Cependant, leur présence dans un système politico-administratif change souvent la donne. Outre leur rôle de stratèges politiques, ou de spin-doctors attentifs à la communication et au marketing politiques, les conseillers ministériels réalisent aussi et surtout la traduction d’un programme politique ou d’un accord de gouvernement en projets de lois, en amont de la prise de décision. En ce sens, les conseillers ministériels sont particulièrement déterminants dans la fabrique et la formulation des politiques publiques. 

Néanmoins, ce travail sur les politiques publiques ne se fait pas en vase–clos, puisqu’une grande place est donnée aux échanges et va-et-vient avec les administrations, ainsi qu’à la consultation des parties prenantes et publics cibles. Dès lors, la position-clé d’intermédiaire propre aux conseillers ministériels, récoltant divers avis et recommandations sur la marche à suivre peut singulièrement susciter chez eux des réactions et interrogations.

Ils peuvent en arriver à revoir et ajuster leur position en cours de route.  C’est à une compréhension plus précise de ces mécanismes d’apprentissage que s’attèle cette recherche: quelles formes prend l’apprentissage des conseillers ministériels lorsqu’ils sont engagés dans la formulation des politiques publiques et comment expliquer que des formes différenciées d’apprentissage puissent avoir lieu? 

Appréhender un apprentissage aux multiples facettes 

Dans cette étude, on considère que l’apprentissage survient lorsque les conseillers ministériels modifient leurs croyances sur le contenu des politiques publiques en préparation.  Cette modification correspond tantôt à la prise de positions plus fermes, tantôt à une atténuation des positions. Celles-ci concernent des diagnostics, à savoir la bonne identification et compréhension de problèmes d’action publique comme le décrochage scolaire, mais aussi l’évaluation de leur caractère urgent ou prioritaire. De plus, ces positions portent sur la bonne formulation d’objectifs à atteindre, par exemple, des quotas chiffrés, ou sur des instruments et moyens d’actions appropriés, par exemple, l’abattage systématique d’animaux au lieu d’endiguer une épidémie par d’autres voies. 

Pour étudier ces dynamiques d’apprentissage, la présente étude se base sur une enquête en ligne réalisée au niveau des Gouvernements de la Région wallonne et de la Fédération Wallonie-Bruxelles entre 2018-2019. Plus de cent conseillers ministériels et pas moins de onze cabinets ministériels ont répondu à l’enquête – dont les trois partis politiques de gouvernement (cdH, MR et PS). J’ai ensuite exploité ces données dans différentes analyses quantitatives. 

Des attitudes et des rôles différenciés chez les conseillers

J’ai tout d’abord observé que les conseillers ministériels avaient des attitudes contrastées dans les échanges avec leurs sources d’avis et d’information, à l’instar des administrations, conseils consultatifs, syndicats, ONG… et que ces attitudes généraient des trajectoires d’apprentissages divergentes. D’une part, certains conseillers accordent beaucoup d’importance à la compatibilité idéologique et l’alignement politique avec leurs sources. Ceux-ci sont alors plus enclins à durcir leurs positions, en particulier sur la visée et les objectifs d’une politique. 

D’autre part, certains conseillers ont semblé être plus pragmatiques et ambivalents. Sans rejeter complètement l’importance du positionnement politique et idéologique de leurs sources, ces conseillers sont toutefois prêts à composer avec des acteurs qui ne viennent pas spécialement du même bord politique, mais qui partagent ponctuellement une volonté de développer certaines actions ou mesures concrètes.  Ces conseillers-là, certainement plus ouverts aux compromis, se montrent d’avantage flexibles et plus disposés à atténuer leurs positions sur les instruments et moyens d’action à adopter.

Ensuite, les rôles des conseillers, recouvrant leurs tâches, compétences et interactions, ont été mis en lien avec leurs expériences d’apprentissages. L’expert, recruté pour ses connaissances et sa maitrise technique, tend plutôt à renforcer ses croyances et prédictions, surtout sur le caractère adéquat des instruments et des moyens prévus. Les plus partisans, c’est-à-dire les plus reliés aux partis politiques, affermissent leurs croyances sur le bien-fondé des objectifs à poursuivre. Les analyses ont aussi révélé que plus les conseillers sont en contact fréquent avec les services des ministères et les administrations, plus ils en reviennent avec la ferme conviction que les problèmes d’action publique sont à traiter prioritairement.  

Répondre à des défis d’action publique

Par ailleurs, des besoins plus forts de coordination entre niveaux de pouvoir (par exemple, entre les entités fédérées et le fédéral) conduisent les conseillers à altérer leurs croyances à la fois sur des diagnostics mais aussi sur des options en termes d’objectifs et d’instruments. Donc, les besoins et contraintes de coordination au sein d’une fédération comme la Belgique favorisent l’apprentissage parmi les élites gouvernementales. 

L’importance de l’entente mutuelle parmi les parties prenantes sur les buts à poursuivre est également à souligner puisqu’elle permet d’éclairer les conseillers quant à la nature adéquate des instruments et des moyens à employer.  

Cette recherche a mis en évidence que les conseillers des ministres sont des acteurs capables d’évolution dans leurs croyances sur les politiques publiques en préparation. Leurs attitudes dans les échanges consultatifs, tour à tour inclusives ou exclusives, les rendent plus ou moins flexibles dans leurs positions. Leurs rôles, qui conditionnent en partie leur façon de penser les politiques publiques mais aussi leur exposition à certains signaux, façonnent leurs expériences d’apprentissage. Les conseillers sont également réceptifs aux éléments de contexte, et leurs tentatives d’adaptation à ces situations orientent et intensifient encore leur apprentissage.

En somme, ces acteurs du monde politique sont peut-être plus accommodants et conciliants qu’il n’y parait. Ceci vient confirmer les résultats d’études précédentes qui les dépeignaient comme des acteurs parmi d’autres, non pas dominants, mais servant plutôt de relais et de courroie de transmission. Ainsi, leurs activités contribueraient à engendrer ou nourrir certaines formes d’intelligence collective au niveau des gouvernements. Cette étude nous invite donc à repenser la valeur ajoutée de ces conseillers, dans un contexte où l’action publique est appelée à se saisir d’un nombre croissant de problématiques. Leur apport tiendrait non seulement dans leur capacité à consolider le pouvoir exécutif, mais aussi dans leur aptitude à ouvrir le champ des possibles, en entrant dans des dynamiques d’apprentissage permanentes tout en entretenant des contacts rapprochés à leur environnement et aux autres acteurs.

Publication de référence:
Squevin P. (2021) Learning about policies behind the scenes : policy advice circulation and use by ministerial advisers in two Belgian francophone governments, thèse de doctorat en science politique, Université catholique de Louvain.

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Pierre Squevin a défendu sa thèse en sciences politiques et sociales à l’UCLouvain en septembre 2021. A la croisée des domaines de l’analyses des politiques publiques et de l’administration publique, ses intérêts de recherche portent sur le conseil politique, les systèmes de conseil, les conseillers et cabinets ministériels, l’apprentissage sur les politiques publiques, et les trajectoires de carrières des élites gouvernementales et administratives.

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