Régimes politiques, partis et élections

Sur les traces du paradoxe du fédéralisme: quand les communautés sous-étatiques demandent et reçoivent de l’autonomie

Un billet rédigé par Christoph Niessen.

Que ce soit en Catalogne, en Écosse et en Flandre, ou dans des cas moins connus comme l’Andalousie, les Cornouailles ou la Communauté germanophone de Belgique: dans toutes ces entités, des demandes pour plus d’autonomie politique par rapport à l’État central ont vu le jour.

Alors qu’historiquement, nos États modernes ont été pensés comme exerçant le pouvoir politique de manière plus ou moins centralisée sur un territoire délimité pour une population souscrivant à une seule identité nationale, un nombre croissant d’entités sous-étatiques ont remis en cause cette conception dès la fin du 19e et au fil du 20e siècle. Au sein de ces entités, des demandes fortes sont apparues pour revendiquer l’existence d’une identité propre et la reconnaissance de celle-ci à travers une plus grande autonomie politique.

Mais que se passe-t-il lorsque l’État est confronté à ces demandes? Plus d’autonomie mènerait forcément à l’apaisement des tensions? Dans ma recherche doctorale, je me suis intéressé à ces questions, en étudiant les dynamiques d’autonomie dans 31 entités sous-étatiques en Belgique, en Espagne et au Royaume-Uni.

Revisiter le paradoxe du fédéralisme

Quand l’État est confronté à des demandes d’autonomie, il a deux choix: refuser ou accorder de l’autonomie. Alors qu’on pourrait s’attendre au fait que conférer de l’autonomie apaise les demandes et ne pas en conférer les radicalise, la réalité est plus complexe.

De fait, ne pas accorder de l’autonomie peut également mener à la disparition des demandes si ces dernières sont politiquement étouffées. À l’inverse, conférer de l’autonomie dans un domaine de compétences peut donner naissance à de nouvelles demandes dans d’autres matières. Dans ce cas, le processus est relancé. Par le passé, ce phénomène a été décrit comme le “paradoxe du fédéralisme“, à savoir que tant conférer que ne pas conférer de l’autonomie peut à la fois mener à la disparition et à l’augmentation de demandes.

Schéma 1. Représentation du paradoxe du fédéralisme

Pour mieux comprendre les tenants et aboutissants de ce paradoxe tel que représenté dans le schéma ci-dessus, j’ai étudié dans ma recherche doctorale: (i) quand les demandes d’autonomie naissent, (ii) quand les États y répondent favorablement, (iii) quand les demandes d’autonomie évoluent ensuite et (iv) quand les États y répondent encore favorablement.

Pour ce faire, j’ai retracé l’évolution des demandes et statuts d’autonomie de 31 entités sous-étatiques dans trois pays qui ont connu d’importantes mobilisations sous-étatiques par le passé: la Belgique, l’Espagne et le Royaume-Uni, et ce, du 19e siècle jusqu’à aujourd’hui.

Pour évaluer le niveau des demandes dans chaque entité, j’ai pris en compte les positions de deux acteurs qui y contribuent substantiellement: le parti régionaliste avec le plus grand score électoral (si présent dans l’entité) et le parti traditionnel (centriste, libéral ou socialiste) avec les plus grandes demandes d’autonomie. Du côté des statuts, j’ai évalué dans chaque entité les prérogatives légales conférées par l’État central.

Pour pouvoir comparer les niveaux des demandes et statuts dans chaque cas, j’ai créé un nouvel indicateur qui permet de les mesurer à travers le temps et d’étudier sous quelles conditions les demandes et statuts d’autonomie naissaient et évoluaient.

Entre deux ‘vagues’ de demandes et de statuts: un paradoxe insoluble?

Les résultats de mon analyse montrent que le processus de demande et d’institutionnalisation de l’autonomie peut être compris comme l’avancement de deux vagues.

D’un côté, les trois pays ont vu naitre des demandes d’autonomie dans des communautés sous-étatiques avec une grande distinctivité sociologique, telles que la Flandre, la Catalogne et l’Écosse, par exemple. Dans ces cas, des statuts d’autonomie ont été conférés (et élargis) pour ces entités quand les pressions régionalistes étaient suffisamment fortes pour inciter un parti traditionnel à les appuyer, et quand ces deux acteurs ont pu convaincre des élites étatiques du transfert.

D’un autre côté, ces demandes et statuts ont incité d’autres communautés avec une moins grande distinctivité sociologique, comme l’Andalousie ou la Communauté germanophone, à également formuler des demandes. A travers des mécanismes plus variés et détaillés dans la thèse, celles-ci ont aussi réussi à convaincre les États de leur conférer des statuts d’autonomie.

Quant au paradoxe du fédéralisme, les résultats résumés dans le tableau 1, ci-dessous, confirment qu’il ne peut pas être entièrement résolu étant donné que tant conférer, que ne pas conférer de l’autonomie a conduit à des demandes croissantes dans les cas étudiés.

Cependant, le refus d’autonomie à des communautés très distinctives (comme en Flandre dans les années 1930 ou en Irlande dans les années 1910) a mené à l’avènement de demandes d’indépendance plus radicales que l’octroi de l’autonomie qui a aussi été suivi d’augmentation de demandes, mais plus incrémentales. Dans les communautés sous-étatiques moins distinctives, plusieurs tours d’octroi ont conduit à l’apaisement de la majorité de demandes (dans beaucoup de communautés autonomes en Espagne par exemple), alors que les refus ont simplement conduit à la persistance des demandes (dans les Cornouailles, par exemple). Les seuls cas où des refus d’autonomie ont conduit à des disparitions de demandes concernaient des régimes dictatoriaux (les deux dictatures espagnoles, en l’occurrence).

Tableau 1. Évolution du paradoxe dans les cas étudiés

Note: CSE = communauté sous-étatique.

En voie vers une troisième vague: quel avenir face au paradoxe?

L’ensemble de ces éléments nous offre une meilleure compréhension des conséquences que les choix des États confrontés au paradoxe du fédéralisme ont eu. Cependant, la question reste entière quant à savoir où ce paradoxe conduira les demandes de communautés sous-étatiques dans le futur.

Si on peut s’attendre à ce que certaines entités restent satisfaites avec leur statut actuel, d’autres pourraient pousser vers une décentralisation quasi-totale de l’État, ou même accéder à l’indépendance. Un scénario différent, parfois débattu en Belgique, consiste en la décentralisation de certaines compétences et la recentralisation d’autres, ce qui pourrait laisser présager l’entrée dans une troisième vague de réformes plus différenciées.

Peu importe la trajectoire que prendront les structures de ces États à l’avenir, cette recherche a montré qu’ignorer des demandes d’autonomie n’est pas une stratégie durable dans des États comprenant des communautés sous-étatiques avec une forte distinctivité sociologique.

En même temps, étant donné que le débat sur la répartition des compétences n’est jamais totalement clos dans un État multinational, il convient de se demander comment arriver à des arrangements institutionnels qui durent plus que quelques années. Si on considère que par le passé, les réformes d’autonomie dans ces pays ont souvent été le fruit de négociations entre partis politiques surtout préoccupés par leur sort à la prochaine élection, il est peut-être temps de tenter l’expérience d’une délibération sociétale plus large afin de réformer plus durablement nos institutions.

Publication de référence:
Niessen C. (2021) When sub-state communities demand and obtain autonomy. A comparative analysis of sub-state mobilisation and restructuring in Belgium, Spain and the United Kingdom, thèse de doctorat en science politique, Université de Namur et Université catholique de Louvain.

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Christoph Niessen est chercheur post-doctoral à l’Institut universitaire européen de Florence et à l’Université catholique de Louvain. Ses travaux portent sur des questions de fédéralisme et régionalisme, de (multi-)nationalisme, d’innovations démocratiques et de démocratie délibérative. Christoph est membre de l’équipe éditoriale de BePolitix.

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Pictures: ‘Catalonian independence protest’ by Rob Shenk, licensed under CC BY-SA 2.0; ‘Federalisme, klare afspraken, goede buren’ by Volksunie, made available in the Yanker Poster Collection of the US Library of Congress; and ‘Belgian Parliament’ by U.S. Ambassador Gutman, licensed under CC BY-NC-SA 2.0.

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