Diamants de sang: les limites de la diplomatie

Depuis janvier 2018, et pour une période d’un an, l’Union européenne préside le Processus de Kimberley (PK), un forum international chargé de surveiller le commerce mondial de diamants afin d’empêcher la diffusion de « diamants de conflit » dans le marché international. À l’occasion de la présidence européenne, et pour la première fois en langue française, le Courrier hebdomadaire du CRISP synthétisé ici retrace en détail l’émergence du PK, son fonctionnement, ses limites et les enjeux de la présidence.

Conflits, ressources et diamants 

Le problème des « diamants de sang » est porté à l’attention internationale dès 1998 avec la publication d’un rapport par l’ONG Global Witness. Dans cette étude, l’ONG décrit comment les diamants du groupe rebelle UNITA (l’Union nationale pour l’indépendance totale de l’Angola) pénètrent impunément dans le commerce international en passant, notamment, par la ville d’Anvers. La vente de ces diamants bruts, c’est-à-dire des diamants non taillés et non polis, contribue à financer le conflit qui fait rage dans le pays depuis plusieurs années. En janvier 2000, l’ONG Partenariat Afrique Canada (rebaptisée Impact en 2017) publie une étude similaire pour la Sierra Leone. D’après ce rapport, la vente de diamants bruts permettrait au RUF (Revolutionary United Front) de financer sa rébellion contre le gouvernement sierra-léonais. Le rapport a ceci d’innovant qu’il compare systématiquement les chiffres officiels d’importation de diamants bruts des pays importateurs aux chiffres d’exportation de diamants bruts des pays exportateurs afin d’identifier des éventuelles anomalies (une pratique qui sera reprise par la suite par le PK). En parallèle, l’ONU encourage les États concernés à prendre des mesures pour surveiller leur commerce de diamants bruts. C’est ainsi qu’en mai 2000, dans la ville de Kimberley en Afrique du Sud, les représentants de six pays, dont Louis Michel, ministre belge des affaires étrangères à l’époque, se réunissent avec des membres de l’industrie du diamant et des ONG afin de chercher une solution au problème des « diamants de sang ». C’est la naissance d’une forme de diplomatie inédite, inclusive, à la croisée entre résolution des conflits, commerce international et développement, qui prendra le nom de « Processus de Kimberley ».

Un mode de gouvernance décentralisé

Le nombre d’États prenant part aux négociations croit drastiquement alors que la Commission européenne reçoit un mandat du Conseil des ministres l’autorisant à négocier au nom de ses États membres, selon le principe de la chaise unique. En moins de trois ans, les négociateurs se mettent d’accord sur les contours du régime de contrôle du commerce des diamants bruts. La gouvernance au sein du PK s’organise autour de la présidence tournante annuelle (rôle qu’occupe l’Union européenne), des groupes de travail et des comités. Ces derniers, au nombre de six, s’occupent du contrôle de la mise en œuvre du SCPK (Système de certification du Processus de Kimberley), de la comparaison des statistiques d’import-export, de l’expertise diamantaire, des règlements et procédures, de l’arrivée de nouveaux membres au sein du PK et du choix du président, ainsi que des problèmes plus spécifiquement liés à la production artisanale et alluviale de diamants. Des comités spéciaux peuvent être créés ponctuellement, comme le comité ad hoc de révision et de réforme sous la présidence de l’UE, pour s’atteler à des tâches plus spécifiques. Les échanges au sein du Processus de Kimberley continuent à prendre la forme d’un forum dynamique : aucun siège, secrétariat, budget ou personnel permanents ne lui sont associés. Le statut des négociateurs, quant à lui, a changé car les membres de l’industrie du diamant et de la société civile sont des « observateurs », tandis que les États et l’Union européenne demeurent des « participants ». Les membres des groupes de travail et comités se réunissent deux fois par an sur le territoire du pays ou de l’organisation qui assure la présidence. En 2018, la rencontre inter-sessions a eu lieu à Anvers au mois de juin tandis que l’assemblée plénière a lieu à Bruxelles en novembre. C’est lors de l’assemblée plénière que toutes les décisions sont prises, sur le mode du consensus. Le régime porté par le PK n’est pas contraignant : la participation se fait sur une base volontaire et il n’existe pas de sanctions formelles pour punir les États contrevenants. Dans les faits, des mesures ont été prises à l'égard de certains États, par exemple la suspension de la participation d'un membre (République du Congo-Brazzaville en 2004) ou encore l'interdiction d'exportation de diamants bruts venant de zones à risque au sein d'un pays (Marange au Zimbabwe en 2009).  Puisque les membres du PK ne peuvent que commercer des diamants bruts entre eux, l’exclusion du PK équivaut à une exclusion du pays de ce marché.

Contrôle et définition: les limites du Processus de Kimberley

Dès le départ, la société civile regrette le manque de contrôle dans le suivi de la mise en œuvre du SCPK. Le mécanisme de contrôle prévu prend la forme de « visites d’examen » organisées à la demande de l’État examiné. Le groupe est composé de délégués de différents États, du World Diamond Council (représentant les intérêts de l’industrie du diamant) et de la Coalition de la société civile. Si une anomalie devait être repérée, le PK pourrait prendre certaines mesures non contraignantes à l’égard du pays contrevenant, par exemple formuler une mise en garde. Si l’anomalie devait persister, une deuxième visite pourrait être organisée. Enfin, une « mission d’examen » serait prévue si des preuves accablantes de violations du SCPK étaient présentées à l’assemblée plénière. Cette mission pourrait alors déboucher sur la suspension de la participation du membre. Outre le caractère volontaire de ce mécanisme, la société civile regrette le manque de rigueur dont font parfois preuve les délégations. Par exemple, en 2006, l’ONG Partenariat Afrique Canada publie un rapport montrant les failles dans la mise en œuvre du SCPK au Brésil ; failles dont n’avaient pas fait état les délégués du PK après la visite organisée quelques temps plus tôt. Le cas du Venezuela est particulièrement révélateur des limites du système de contrôle du PK. Le pays fut l’un des derniers à mettre en œuvre le SCPK et, en 2006, il n’avait toujours pas sollicité de visite d’examen. Le PK décide alors l’organisation d’une mission d’examen dans le pays, qui ne sera réalisée qu’en 2016, à cause du manque de coopération de Caracas et des crises politiques à répétition qui secouent le pays. Une autre critique souvent formulée à l’égard du PK est la portée limitée de son mandat. En effet, le forum international a pour mission d’empêcher la diffusion de « diamants de conflit » dans le commerce international, c’est-à-dire « des diamants bruts utilisés par les mouvements rebelles pour financer leurs activités militaires, en particulier des tentatives visant à ébranler ou renverser des gouvernements légitimes » (A/RES/55/56). Seules les violences commises par des groupes rebelles entrent donc en ligne de compte pour qualifier une pierre de « diamant de conflit ». Les exactions commises par des gouvernements, tel que ce fut le cas en Angola ou au Zimbabwe, ou encore par des sociétés militaires privées n’entrent pas dans le mandat du PK et un gouvernement violant les droits de ses mineurs ne verra pas sa participation au forum suspendue. Face à cette situation, plusieurs États, ONG et membres de l’industrie plaident pour une prise en compte du respect des droits de l’homme dans la définition des « diamants de conflit ».

Les enjeux de la présidence

Succédant à l’Australie, l’UE doit faire face à deux défis majeurs : le lancement du cycle de réformes et le renforcement de la structure tripartite du PK. Le cycle de réformes est piloté par le comité ad hoc de révision et de réforme, lui-même présidé par l’Inde, actuelle vice-présidente et future présidente du PK. Les travaux de ce comité se déclinent selon trois axes : la révision du document fondateur du SCPK, la création d’un secrétariat permanent et la mise en place d’un fond pour financer la mise en œuvre du SCPK dans certains États et/ou pour financer la participation de la société civile aux activités du PK. Parmi ces points, la question de la révision du document fondateur pourrait ouvrir la porte à une modification de la définition des « diamants de conflit », ce qui provoquerait sans doute des débats houleux lors de l’assemblée plénière de novembre. Enfin, l’UE tend la main vers la société civile, qui a été quelque peu malmenée lors des présidences précédentes, notamment après le scandale de Marange mais aussi pendant la présidence des Émirats arabes unis, connu pour son laxisme en matière du respect des règles du SCPK. Ces deux évènements avaient suscité le boycott du Processus par la société civile, ainsi que le départ de ses deux ONG fondatrices, Global Witness en 2011 et Partenariat Afrique Canada en 2017. Dans le cadre de sa présidence, un participant peut jouer un rôle moteur plus ou moins important. Si l’UE semble avoir pris à bras le corps une partie des problèmes mentionnés ci-dessus, son ambition n’en demeure pas moins freinée par la logique consensualiste qui oriente la prise de décision lors de l’assemblée plénière ; lieu où l’expression des intérêts et sensibilités de chacun pourrait conduire, la semaine prochaine, à un résultat se réduisant au plus petit dénominateur commun.

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Article de référence: Rousseau, É. (2017) « Le Processus de Kimberley et le commerce des ‘‘diamants de sang’’ », Courrier hebdomadaire du CRISP, n°2353-2354, 60 p.

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. Élise Rousseau est aspirante F.R.S-FNRS à la Chaire Tocqueville en politiques de sécurité (Université de Namur). Ses recherches portent notamment sur les pratiques diplomatiques au sein du Processus de Kimberley. Elle est actuellement chercheuse visiteuse au Centre for International Peace and Security Studies (CIPSS) à l’Université McGill (Canada) et membre de l’équipe éditoriale de BePolitix.