Participation et démocratie

La Belgique face au coronavirus: une période extraordinaire au regard du droit constitutionnel

E. Hopper, Office in a Small City, 1953.

Un billet rédigé par Frédéric Bouhon, Andy Jousten, Xavier Miny et Emmanuel Slautsky.

“Nous sommes en guerre”. Le Président de la Ve République, Emmanuel Macron, a martelé cette affirmation lors de son allocution du 16 mars 2020. Cette guerre, toutefois, s’avère particulière : elle n’oppose pas des armées et n’oblige pas à creuser des tranchées. Il s’agit, toujours selon le Président français, d’une guerre sanitaire. Au cours du mois de mars, l’Europe est en effet devenue l’épicentre de la pandémie du Covid-19. Ce virus, identifié en décembre à Wuhan, en Chine, s’est, depuis lors, propagé dans le monde entier, infectant des centaines de milliers de personnes. Dans ce contexte, des mesures extraordinaires ont été prises par les États pour endiguer l’épidémie et réduire le risque de saturation des hôpitaux.

La Belgique n’est pas épargnée. Le 17 mars 2020, après sa prestation de serment devant le Roi, la Première ministre, Sophie Wilmès a souligné dans son discours de politique générale prononcé devant la Chambre des représentants que “la menace du Covid-19 fait peser sur notre pays et notre population un grave péril sanitaire” et qu’ “il nécessite de prendre des mesures inédites et exceptionnelles dans le but de protéger nos compatriotes “. Cinq jours auparavant, la même Sophie Wilmès, entourée à cette occasion de représentants des entités fédérées, annonçait déjà une première série de restrictions qui impliquait notamment la fermeture des écoles, des restaurants et des cafés, ainsi que l’interdiction des rassemblements. Ces mesures ont été consacrées juridiquement, puis renforcées au cours des jours et semaines suivantes. Elles ont été accompagnées de mesures adoptées par les Régions et les Communautés, mais aussi les provinces et les communes.

Suite aux bouleversements suscités par cette crise, nous avons suivi les récentes évolutions politico-juridiques. L’État belge a vu se développer un régime d’exception inédit en temps de paix; ce phénomène sans précédent est au cœur de nos analyses. Publié le 2 avril 2020, le Courrier hebdomadaire du CRISP 2020/1 (n° 2446) livre des premières observations sur la réaction de la Belgique à cette situation hors du commun. L’étude s’articule autour de quatre réflexions : (I) l’obligation de réagir face à la pandémie ; (II) la difficulté de réagir harmonieusement dans le cadre d’un système fédéral ; (III) le bouleversement des rapports entre gouvernements et parlements qui sous-tendent le fonctionnement normal du parlementarisme belge et (IV) les restrictions, jamais connues en temps de paix, aux droits fondamentaux.

Obligation juridique de réagir face à un risque pour la vie

Premièrement, parmi d’autres règles de droit international, l’article 2 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) garantit le droit à la vie et oblige, par conséquent, les États à prendre des mesures en ce sens. Les mesures que la Belgique a prises s’inscrivent dans cette perspective : il s’agit de limiter les libertés individuelles pour protéger la vie des citoyens. À cet égard, on pourrait d’ailleurs se demander si un État agit en conformité avec la CEDH lorsqu’il privilégie l’immunité collective plutôt que le confinement, alors que les études scientifiques indiquent que la première pratique induit plus de décès que la seconde. Toutefois, dans le contexte d’incertitude scientifique qui caractérise la situation actuelle et considérant les délicats équilibres à établir entre considérations sanitaires, sociales et économiques, les autorités paraissent disposer d’une large marge d’appréciation quant aux mesures à prendre pour réagir à la pandémie.

Gestion de crise et fédéralisme

Soulignons, à ce stade du raisonnement, que l’organisation institutionnelle d’un État, ne peut lui permettre de violer ses obligations internationales. Précisément –et ceci constitue le deuxième point de l’analyse–, la Belgique est un État fédéral au sein duquel les compétences sont réparties entre l’Autorité fédérale, les Régions et les Communautés.

Instinctivement, nous pourrions estimer qu’une crise de l’ampleur de celle du Covid-19 implique forcément une réponse centralisée, identique pour l’ensemble du territoire. Pourtant, en Belgique, aucun niveau de pouvoir n’est seul compétent pour apporter une réponse complète à la pandémie et pour gérer ses conséquences socio-économiques. Néanmoins, jusqu’à présent, les mesures les plus marquantes ont été établies, les 13, 18 et 23 mars 2020, par des arrêtés ministériels pris par l’Autorité fédérale. Certes, ceux-ci ont été adoptés après consultation du Conseil national de sécurité, au sein duquel les entités fédérées étaient représentées et après des annonces publiques faites par la Première ministre Sophie Wilmès (MR), entourée par la plupart des ministres-présidents. Néanmoins, juridiquement, ces décisions émanent de la seule Autorité fédérale et s’appuient sur des dispositions légales qui concernent la protection civile, la fonction de police et la sécurité civile.

Même si la réponse belge au volet sanitaire de la crise du Covid-19 semble, jusqu’ici, parvenir à contenir la propagation de l’épidémie dans des limites soutenables pour les hôpitaux, notre étude montre la difficulté d’offrir une réaction efficace et harmonieuse face à une crise sanitaire de grande ampleur, dans le cadre d’un État où les différents niveaux de pouvoirs disposent de compétences exclusives et où l’Autorité fédérale ne dispose pas d’une compétence de principe pour adopter seule les mesures qu’imposent la situation.

Gestion de crise et parlementarisme

La Belgique est un régime parlementaire : les gouvernements sont donc responsables devant l’assemblée parlementaire du niveau de pouvoir concerné et sont soumis à son contrôle. Or, à cet égard, la crise a eu deux conséquences majeures.

Premièrement, la pandémie a eu pour effet de mettre fin au régime d’affaires courantes dans lequel le gouvernement fédéral Wilmès I évoluait depuis sa nomination le 27 octobre 2019. Le 16 mars 2020, neuf partis (MR, Open Vld, CD&V, cdH, PS, sp.a, Écolo, Groen et Défi) déclarent être disposés à soutenir l’équipe ministérielle en place. La confiance –qui ne peut être donnée que de façon inconditionnelle en vertu du Règlement de la Chambre[1] –est finalement acquise le 19 mars par le gouvernement qui, bien qu’identique dans sa composition, constitue formellement un nouvel exécutif : le gouvernement, de plein exercice, Wilmès II. Sur ce point aussi, on est dans l’extraordinaire : près de deux tiers des 150 députés soutiennent un gouvernement composé de trois partis qui ne disposent que de 38 sièges (MR, Open Vld et CD&V) ! Autrement dit, la Belgique a à sa tête un gouvernement de plein exercice, minoritaire, composé de personnalités issues de partis qui ne représentent qu’environ un quart des électeurs, mais qui bénéficie du soutien extérieur –de la confiance– de six autres partis. La prestation de serment de Sophie Wilmès devant le Roi, le 17 mars, et le vote de confiance de la Chambre des représentants, le 19 mars 2020, a ainsi mis fin à 454 jours d’affaires courantes, depuis la démission offerte au Roi par Charles Michel en décembre 2018.

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Deuxièmement, la réaction de l’État face à la crise est caractérisée par le recours aux pouvoirs spéciaux, tant au niveau fédéral qu’aux niveaux fédérés. Concrètement, une loi octroie au Roi des pouvoirs spéciaux pour un délai de trois mois, tandis que des décrets et ordonnances font de même au profit du gouvernement de la Région wallonne, du gouvernement de la Communauté française, du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, du Collège réuni de la COCOM et du Collège de la COCOF, et ce pour une durée limitée. La Communauté flamande –qui exerce aussi l’ensemble des compétences de la Région flamande–, et la Communauté germanophone font figure, actuellement, d’exception.

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Par cette technique, un législateur autorise l’exécutif à abroger, à compléter ou à modifier la législation par la voie réglementaire. Ce transfert de prérogatives s’explique notamment par la volonté d’être en mesure de réagir promptement à la pandémie, mais aussi par la crainte de ne plus pouvoir réunir les parlements. Notre étude expose le contexte dans lequel les pouvoirs spéciaux ont été accordés et examine leur étendue. On observe que chaque entité a adopté un dispositif qui lui est propre, mais que l’ampleur des prérogatives dont disposent les exécutifs n’a, de façon générale, jamais été égalée en temps de paix. D’ailleurs, les entités fédérées n’avaient, jusqu’à présent, utilisé la technique des pouvoirs spéciaux qu’avec une grande parcimonie. L’étude revient aussi sur la question de savoir s’il aurait été concevable d’octroyer de tels pouvoirs à l’exécutif fédéral sans que le gouvernement bénéficie préalablement de la confiance –hypothèse envisagée un temps dans certains partis.

Gestion de crise et droits fondamentaux

Enfin, la crise sanitaire du Covid-19 a amené les pouvoirs publics à limiter considérablement les droits fondamentaux.

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C’est la gravité de la pandémie qui permet aux autorités d’appuyer ces décisions exceptionnelles sur des objectifs légitimes, comme la protection de la santé publique. Pourtant, un certain nombre de questions restent ouvertes en raison de la difficulté à interpréter certaines formules vagues utilisées dans les arrêtés qui consacrent les restrictions. Par ailleurs, la question de la proportionnalité des mesures et de leurs durées fera l’objet de longs débats, dans les mois et les années qui suivront la crise. Encore conviendra-t-il de garder à l’esprit le contexte actuel, marqué par une forte incertitude. Dans tous les cas, d’autres questions se poseront, comme celle de savoir si l’État belge n’aurait pas dû mieux se préparer à l’éventualité d’une crise telle que celle à laquelle nous faisons actuellement face.

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En guise de conclusion, quatre constats peuvent être dressés. Primo, comme d’autres États européens, l’État belge a pris des mesures fortes, qui répondent à son obligation juridique de réagir face à un risque pour la vie. Secundo, apporter une réponse centralisée à la crise sanitaire est rendu compliqué en Belgique par le partage de compétences en vigueur entre les différents niveaux de pouvoir. Cela étant dit, des solutions originales ont été mises en œuvre pour associer l’Autorité fédérale et les entités fédérées à une prise de décision concertée. Tertio, la réponse à la crise du Covid-19 s’est traduite par des bouleversements importants en ce qui concerne les rapports entre les assemblées législatives et les titulaires du pouvoir exécutif. En particulier, cette crise a eu pour effet de mettre un terme au régime d’affaires courantes dans lequel le gouvernement fédéral évoluait. La crise a également provoqué un transfert important de prérogatives des pouvoirs législatifs à l’avantage des gouvernements, à presque tous les niveaux de pouvoir. Quarto, la crise du Covid-19 a amené les autorités belges à limiter les droits et libertés des citoyens d’une manière inédite en temps de paix.

Même si la Belgique ne dispose pas formellement, dans son arsenal législatif, de dispositifs juridiques analogues à un “état d’urgence sanitaire” à la française –la Constitution belge précise même, en son article 187, qu’elle ne peut être suspendue en tout ni en partie–, les autorités ont été amenées à instaurer un véritable régime d’exception. Celui-ci est justifié par l’urgence, mais doit rester temporaire. La nécessité et la proportionnalité des mesures, ainsi que l’interprétation qui est faite d’elles, retiendront en outre sans aucun doute l’attention des chercheurs pendant de nombreuses années. L’historien Yuoval Noah Harari partageait récemment, dans les colonnes du Financial Times, ses craintes relatives au monde après la pandémie de Covid-19; c’est une voix parmi d’autres qui s’interrogent sur les conséquences de cette crise pour les régimes démocratiques et libéraux. La Belgique ne pourra pas non plus faire l’économie de cette réflexion, en particulier autour de la capacité de son système institutionnel à répondre à une crise de l’ampleur de celle du Covid-19, sans que les principes qui en sous-tendent l’organisation s’en trouvent dans le même temps sacrifiés.


[1] A en effet circulé un temps l’idée que la confiance accordée au gouvernement ne valait que pour ce qui concerne le champ des pouvoirs spéciaux, c’est-à-dire la gestion de la pandémie, et que le gouvernement demeurait en affaires courantes pour tout le reste. Sur le plan juridique, néanmoins, cette interprétation s’éloigne de ce que prévoit l’article 135, § 1er, alinéa 1er, du règlement de la Chambre des représentants : “la motion de confiance est une motion par laquelle la Chambre soit accorde inconditionnellement sa confiance au gouvernement ou à un membre de celui-ci, soit confirme inconditionnellement sa confiance à l’égard du gouvernement ou d’un membre de celui-ci”.

Référence:
Bouhon F., Jousten A., Miny X. et Slautsky E., “L’État belge face à la pandémie de Covid-19 : esquisse d’un régime d’exception”, Courrier hebdomadaire du CRISP, n°2446, 2020, 53 p.

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Frédéric Bouhon est professeur de droit public et de droits de l’homme à l’Université de Liège. Ses recherches portent notamment sur le droit électoral belge et étranger. Il étudie aussi l’influence des droits fondamentaux sur la gestion des risques par les États. Frédéric Bouhon a principalement été formé à l’Université de Liège, mais, aux cours des dernières années, il a aussi été étudiant, puis chercheur ou professeur invité à la Humboldt Universität de Berlin (2006), à la Queen Mary University de Londres (2011), à l’Université de Constance (2012-13), à la Heinrich-Heine-Universität de Düsseldorf (2017-18) et à la Dalhousie University de Halifax (2019).

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Andy Jousten est doctorant (Aspirant F.R.S.-FNRS) au Centre de droit public, de droit constitutionnel et des droits de l’homme de l’Université de Liège. Son travail doctoral porte sur les techniques de protection qui altèrent, dans la sphère étatique interne, la justiciabilité de différents dignitaires de l’État (tels que, par exemple, les immunités parlementaires ou les immunités ministérielles).

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Xavier Miny est doctorant (Boursier FRESH F.R.S.-FNRS) attaché au Centre de droit public, de droit constitutionnel et des droits de l’Homme de l’Université de Liège. Titulaire d’un master en droit public de l’Université de Liège et d’un executive master en droit fiscal (HEC-ULiège), Xavier Miny centre ses recherches sur les relations entre la structure fédérale d’un État et sa politique d’attraction des investissements étrangers, autrement dit des entreprises multinationales.

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Emmanuel Slautsky est professeur de droit public et de droit comparé à l’Université libre de Bruxelles. Il s’intéresse, dans une perspective comparative, aux évolutions contemporaines des droits publics européens sous l’influence, notamment, de l’intégration européenne et d’enjeux tels celui du réchauffement climatique. Emmanuel Slautsky est licencié (2008) et docteur en droit de l’Université libre de Bruxelles (2016) et titulaire d’un Magister Juris de l’Université d’Oxford (2009). Il est également affilié au Leuven Center for Public Law de la KU Leuven (depuis 2017) et a effectué des séjours de recherche à Sciences Po Paris (2014), à l’Université d’Oxford (2014) et au University College London (2019). Entre 2009 et 2012, il a pratiqué, comme avocat, le droit constitutionnel et le droit administratif au barreau de Bruxelles.

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