Le 17 mai 2018, les Burundais ont dû se prononcer sur le projet gouvernemental de modification constitutionnelle. Joué d’avance, ce référendum à haut risque s’est soldé par une victoire massive (73%) du ‘ego’, le oui. La terreur était de toute façon promise à celles et ceux qui feraient campagne pour le ‘oya’, le non.

Néanmoins –et de façon assez surprenante– la nouvelle constitution ne prévoit en rien l’augmentation du nombre de mandats présidentiels (limités à deux), elle n’en modifie que la durée, de cinq à sept ans. C’est pourtant dans l’interligne de ce changement qu’il faut trouver une raison de s’inquiéter de la situation de ce petit pays d’Afrique centrale. En effet, à nouvelle règle présidentielle, nouveaux compteurs. Ou plutôt remise à zéro de ceux-ci. L’actuel Président, Pierre Nkurunziza, pourra donc se représenter deux nouvelles fois et, par-là, se maintenir à la tête du pays jusque 2034. Tout changer pour ne rien changer, pour rester là, au pouvoir.

Cet exemple, loin d’être le seul dans le projet de modification constitutionnelle, démontre une maîtrise plus qu’une méprise des codes et de l’architecture démocratiques. L’ingénierie déployée par le régime pour se consolider dépasse ainsi largement celui d’un autoritarisme d’imposition. Le régime n’impose pas un Président à vie, il propose que les Burundais s’expriment sur une révision de la Constitution permettant que celui-ci le soit pendant 30 ans. Il n’arrête pas les opposants, il applique les règles de l’État de droit issues d’un processus législatif. Il n’interdit pas les partis politiques d’opposition, il crée des conditions ne leur permettant pas d’exister ou de survivre.

Dans un article publié ce mois-ci dans la revue Journal of Intervention and Statebuilding, j’explore cette ingénierie du régime et les conditions qui lui permettent d’exister. Cette exploration, alimentée notamment d’une quarantaine d’entretiens à Bujumbura et Bruxelles, s’est traduite par une analyse croisée entre, d’une part, les développements politiques nationaux et internationaux au ou envers le Burundi et, d’autre part, les discours et politiques des acteurs nationaux relatifs à l’agenda international de la démocratisation. Par cette analyse, l’article montre ainsi que la dérive autoritaire du régime actuel ne s’est pas seulement réalisée à l’encontre de la démocratisation mais aussi au travers celle-ci. Cela via une multitude de tactiques de subversion des processus et outils de la (re)construction de l’État, communément appelé en anglais le statebuilding, promus et financés par la communauté internationale.

Le puzzle de la subversion

Comment comprendre les pratiques subversives de la démocratisation au Burundi ? Pour bien les saisir, il faut d’abord expliciter les conditions leur permettant d’exister et de persister. C’est en effet à l’intersection de quatre dynamiques, aussi bien locales qu’internationales, que se trouvent les facteurs d’émergence de cette subversion.

L’évidence d’un statebuilding agenda au Burundi. Cette évidence se situe à la rencontre entre, d’une part, le contexte de transition burundais marqué par le processus de paix suivant la guerre civile commencée en 1993 et, d’autre part, le contexte international marqué par la normalisation de la démocratisation post-conflit via ce que l’on a appelé le ‘statebuilding’.

L’impératif normatif, politique et financier de poursuivre cet agenda. Qu’ils y croient véritablement ou non, les acteurs jouent le jeu de la démocratie libérale en tant que finalité des processus de (re)construction de l’État. L’élite politique burundaise –comme les statebuilders d’ailleurs– ne s’en départit pas. Elle ancre ses discours et ses politiques dans son vocabulaire (par exemple, gouvernance, constitutionnalisme, État de droit), comme dans ses procédures et processus. Trois facteurs principaux semblent ancrer cet impératif au niveau national : la présence physique et normative des acteurs internationaux faisant la promotion du statebuilding ; le conditionnement de leurs financements au respect des principes de celui-ci ; et enfin, la légitimité interne et externe qui accompagne la poursuite d’un tel agenda.

L’incompatibilité entre une poursuite ‘authentique’ de la démocratisation et les dynamiques de pouvoir internes. Si la démocratisation a constitué, au sortir de la guerre civile, le moyen d’une neutralisation mutuelle pour l’ensemble des ex-belligérants, l’exercice du pouvoir entre 2005 et 2010 et le contrôle quasi-complet des institutions par le parti présidentiel depuis ont transformé sa nature. De finalité, la démocratisation est devenue le moyen d’une consolidation du pouvoir par l’affaiblissement des partis et voix dissonantes.

L’espace de moindre contrainte mis à disposition par la communauté internationale des bailleurs permettant la subversion des processus de (re)construction de l’État. Par la manière dont elle produit ses interventions (souvent décontextualisées et dépolitisées) ou par ses priorités divergentes (par exemple le focus sur la stabilité), les statebuilders fournissent au régime une zone grise au sein de laquelle ils peuvent naviguer, et subvertir.

La lettre sans l’esprit

Ce quadruple phénomène permet donc au régime de semer les apparences d’une poursuite de la démocratisation à la lettre tout en y laissant de côté l’esprit de la démocratie. Mais à quoi ressemblent, concrètement, ces tactiques ? Dans notre article, nous explorons trois grandes lignes éditoriales des politiques de statebuilding : le pluralisme démocratique, la promotion de la règle de droit (‘the rule of law’) et une société civile dynamique. Chacune d’entre elles a constitué une ressource pour le parti présidentiel afin de consolider son pouvoir et d’en exclure les autres acteurs.

Créer les conditions d’une démocratie pluraliste (fictive). En 2011 et 2012, le gouvernement burundais a fait passer deux lois, l’une sur les partis politiques et l’autre sur le statut de l’opposition, qui, sous des allures d’avancées démocratiques, contenaient plusieurs dispositions affaiblissant fortement l’opposition politique du pays. Par exemple, la loi de 2011 requiert que les présidents de partis politiques résident au Burundi. D’apparence anodin, ce détail technique l’était beaucoup moins dans le contexte burundais où la plupart des présidents de partis d’opposition étaient en exil par crainte pour leur liberté et/ou sécurité.

Quand plus de société civile en égale moins. Alors qu’une société civile dynamique s’est créée au sortir de la guerre civile, le régime a progressivement réussi à l’affaiblir en la multipliant. En effet, à partir de 2012, une nouvelle génération d’organisations de la société civile a vu le jour. Celle-ci adopte les mêmes codes et structures que celle soutenue par la communauté internationale mais s’aligne systématiquement sur les positions du gouvernement. Le résultat en a été un brouillage des messages de la société civile et une accusation portée à la communauté internationale par le régime de diviser les Burundais par son soutien à une société civile et pas à l’autre.

De la règle de droit à la règle par le droit. Mobilisant une série de dispositions légales (parfois créatives), le régime a multiplié les arrestations de voix dissidentes, rendant parfois difficile leur condamnation par la communauté internationale. Un tel exemple s’est produit lors de l’arrestation du défenseur des droits de l’homme Pierre Claver Mbonimpa. Alors que le Parlement européen adopte une résolution condamnant son arrestation et demandant sa libération, le gouvernement répond que celui-ci ne peut pas à la fois faire la promotion de la séparation des pouvoirs et demander à un gouvernement d’interférer dans un processus judiciaire. Encore une fois, en adoptant un discours emprunté aux processus de statebuilding, le régime réussit à utiliser la démocratisation contre elle-même.

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Par l’appropriation qui en a été faite, l’exemple du Burundi montre que la démocratisation peut devenir une interface à l’autoritarisme croissant d’un régime. « J’embrasse mon rival, mais c’est pour l’étouffer », écrivait Racine dans Britannicus. Ici, cela pourrait être : « J’embrasse la démocratie, mais c’est pour mieux m’en détourner ». La violence du régime est pourtant bien là, en arrière-plan de cette mise en scène. Une violence massive, sans pour autant être de masse. Cet être et ce paraître s’entrecroisent ainsi sous le regard d’une communauté internationale largement incapable de réagir à la subversion de codes et de processus qu’elle tente de promouvoir. Comment, dès lors, adapter ces politiques et intégrer les enjeux d’une telle appropriation ? Telle reste la question.

Article de référence:
Leclercq, S. (2018) « Between the Letter and the Spirit: International Statebuilding Subversion Tactics in Burundi », Journal of Intervention and Statebuilding, 12(2), pp.159-184.

 

Sidney Leclercq est chercheur post-doctorant à l’Université Catholique de Louvain (CECRI – Centre d’Étude des Crises et des Conflits Internationaux) et à l’Université libre de Bruxelles (REPI – Recherche et Études en Politique Internationale). Il est également membre du groupe de recherche interuniversitaire ACROPOLIS Governance For Development. Sa recherche porte principalement sur les processus de statebuilding en Afrique centrale, la coopération internationale, la conditionnalité de l’aide et la justice transitionnelle.

 

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